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Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021015, 2021. e-ISSN: 2237-258X
DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16502
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A EFETIVIDADE DO FUNDEB: UM ESTUDO EXPLORATÓRIO NA REDE DE
EDUCAÇÃO DO ESTADO DA PARAÍBA
LA EFICACIA DEL FUNDEB: UN ESTUDIO EXPLORATORIO EN LA RED DE
EDUCACIÓN DEL ESTADO DE PARAÍBA
THE EFFECTIVENESS OF FUNDEB: AN EXPLORATORY STUDY IN THE
EDUCATION NETWORK OF THE STATE OF PARAÍBA
Luiz de Sousa JUNIOR
Universidade Federal da Paraíba
e-mail: luizsjunior@gmail.com
Damião de LIMA
Universidade Federal da Paraíba
e-mail: damlima@hotmail.com
Sérgio Andrade de MOURA
Universidade Federal da Paraíba
e-mail: prof.sergiomoura@gmail.com
Como referenciar este artigo
JUNIOR, L. de S.; LIMA, D. de.; MOURA, S. A. de. A efetividade do Fundeb: Um estudo
exploratório na rede de educação do estado da Paraíba.
Revista Educação e Fronteiras
,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021015, 2021. e-ISSN: 2237-258X. DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16502
Submetido em
: 16/06/2021
Revisões requeridas em
: 15/08/2021
Aprovado em
: 18/09/2021
Publicado em
: 30/10/2021
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Luiz de Sousa JUNIOR; Damião de LIMA e Sérgio Andrade de MOURA
Rev. Educação e Fronteiras,
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RESUMO
:
Em 2020, chega ao fim a vigência do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), completando um
ciclo de quase um quarto de século de política de financiamento da educação com base em
fundos estaduais, englobando estados e seus municípios, além de uma complementação da
União. Este artigo investiga a efetividade do Fundeb na rede educacional do estado da Paraíba
(2007-2019) em relação à sua capacidade de apresentar resultados condizentes com o seu
objetivo de atender às necessidades da manutenção e do desenvolvimento do ensino básico, em
harmonia com a perspectiva do atendimento do direito à educação assegurado na Constituição
Federal. O estudo fundamenta-se numa pesquisa qualitativa embasada numa proposta
metodológica que empreendeu uma pesquisa bibliográfica e documental, além de uma coleta
de dados financeiros e educacionais. Empregou-se como referencial teórico para fundamentar
a pesquisa autores que abordam a temática em tela, como Amaral (2012), Lima (2006), Martins
(2011), Pinto (2015; 2018) e Sousa Júnior (2006). Constatou-se na pesquisa que, apesar de o
Fundeb ter garantido um fluxo regular, automático e crescente de recursos financeiros para a
rede estadual de educação paraibana, os indicadores de eficiência e rendimento educacional
apresentaram avanços e melhorias limitadas, bem como não ocorreu uma efetividade em
estimular a ampliação da oferta da educação básica na rede estadual paraibana de modo a
atender o direito à educação de todos os cidadãos.
PALAVRAS-CHAVE
:
Fundeb. Financiamento da educação básica. Direito à educação.
RESUMEN
:
En 2020, el Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica
y la Valoración de los Profesionales de la Educación (Fundeb) llega a su fin, completando un
ciclo de casi un cuarto de siglo de políticas de financiación de la educación basadas en fondos
estatales, que abarcan los estados y sus municipios, además de un complemento de la Unión.
Este artículo investiga la eficacia del Fundeb en la red educativa del estado de Paraíba (2007-
2019) en relación con su capacidad para presentar resultados coherentes con sus objetivos de
satisfacer las necesidades de mantenimiento y desarrollo de la educación básica, en armonía
con la perspectiva de satisfacer el derecho a la educación garantizado en la Constitución
Federal. El estudio se basa en una investigación cualitativa a partir de una propuesta
metodológica que empleó la investigación bibliográfica y documental y la recopilación de
datos financieros y educativos. Para apoyar la investigación se utilizó la referencia teórica de
autores que abordan el tema en la pantalla, como Amaral (2012), Lima (2006), Martins (2011),
Pinto (2015; 2018) y Sousa Júnior (2006). El estudio determinó que, aunque Fundeb
garantizaba un flujo regular, automático y creciente de recursos financieros a la red estatal de
educación de Paraíba, los indicadores de eficiencia y rendimiento educativo mostraban
avances y mejoras limitadas, así como que no había eficacia en el estímulo de la expansión de
la oferta de educación básica en la red estatal de Paraíba para satisfacer el derecho a la
educación de todos sus ciudadanos.
PALABRAS CLAVE
:
Fundeb. Financiación de la educación básica. Derecho a la educación.
ABSTRACT
:
In 2020, the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education and
the Valuation of Education Professionals (Fundeb) comes to an end, completing a cycle of
almost a quarter of a century of policy financing education based on state funds, including
states and their municipalities, in addition to a complementation of the Union. This article
investigates the effectiveness of Fundeb in the educational network of the state of Paraíba
(2007-2019) in relation to its ability to present results consistent with its objectives to meet the
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A efetividade do Fundeb: Um estudo exploratório na rede de educação do estado da Paraíba
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needs of maintenance and development of basic education, in harmony with the perspective of
meeting the right to education assured in the Federal Constitution. The study is based on a
qualitative research based on a methodological proposal that employed bibliographic and
documentary research and the collection of financial and educational data. As a theoretical
framework to support the research, authors addressing the theme on screen were used, such as
Amaral (2012), Lima (2006), Martins (2011), Pinto (2015; 2018) and Sousa Júnior (2006). The
study found that, although Fundeb has guaranteed a regular, automatic and increasing flow of
financial resources to the state education network of Paraíba, the indicators of efficiency and
educational performance have shown limited advances and improvements, as well as there has
not been an effectiveness in stimulating the expansion of the basic education offer in the state
education network of Paraíba in order to meet the right to education of all its citizens.
KEYWORDS
:
Fundeb. Financing of basic education. Right to education.
Introdução
O processo de redemocratização no Brasil, iniciado em meados dos anos 1980, trouxe
um novo elemento para o cenário político e social: a participação popular através de grandes
mobilizações sociais e políticas. Entre as muitas demandas reprimidas e que emergiram nessas
mobilizações, encontra-se a questão educacional. Em um país onde a educação formal sempre
foi negada à maioria da população, o momento de mudanças propiciou que essa questão
ganhasse contornos nunca dantes imaginado e que, a partir dessas manifestações, saísse do
imaginário das reivindicações, ganhasse o campo da legalização e, o mais importante, tivesse
seus objetivos ampliados, objetivando o atendimento de toda a população e atingindo todos os
níveis de ensino. Conforme assinalam Silva, Conrado e Luz (2011), é nesse contexto que, no
processo de redemocratização, a concepção da ampliação do acesso à educação é
potencializada.
Um marco importante nesse cenário de lutas e conquistas é a Constituição Federal de
1988, também conhecida como constituição cidadã. No seu capítulo II, que trata dos Direitos
Sociais, no artigo 6º, a educação é apresentada como um direito social. Assegura-se, ainda no
texto constitucional, o dever do Estado em relação à educação, especificamente em seu capítulo
III, que trata da Educação Cultura e do Desporto, no artigo 205, ao afirmar que “a educação,
direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração
da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da
cidadania e sua qualificação para o trabalho” (BRASIL, 1988).
Ademais, com a promulgação da Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de
2009 (BRASIL, 2009), a CF determinou que o dever do Estado com a educação será efetivado
mediante a garantia de educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete)
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anos de idade, assegurando inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram
acesso na idade própria, além da progressiva universalização do Ensino Médio gratuito e da
Educação Infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade (BRASIL,
1988, art. 208).
O direito de todos os cidadãos à educação encontra-se relacionado diretamente, por um
lado, com a condição da educação ser pública, isto é, assumida pelo poder público enquanto
dever do Estado, acrescida a responsabilidade da família
–
eventualmente, garantindo a
liberdade da iniciativa privada. Por outro lado, a educação deve ser obrigatória, no sentido de
que os pais tenham o dever de enviar seus filhos para a escola, cabendo ao Estado a obrigação
de custear as escolas para garantir vagas para todos, em todo o território nacional, assegurando-
se, desse modo, a gratuidade de forma a viabilizar que, independentemente de sua origem social,
todos possam frequentar a escola (ARELARO, 2010; CURY, 2008).
O sistema educacional no Brasil, no contexto da consolidação da democracia,
estruturou-se com um elevado grau de autonomia entre os entes federados, bem como pela
descentralização na implementação das políticas educacionais. Conforme a legislação vigente,
aos municípios competiu atuar prioritariamente na Educação Infantil e no Ensino Fundamental.
Coube aos estados, por sua vez, atuarem prioritariamente no Ensino Fundamental e no Ensino
Médio. Por fim, o governo federal assumiu a responsabilidade pelo Ensino Superior, além das
funções redistributivas e supletivas, em termos técnicos e financeiros em relação aos demais
entes (CARMO; ZAIDAN FILHO; MIYACHI, 2014).
Todavia, existe uma questão fundamental relacionada ao cumprimento dos deveres do
Estado no que diz respeito ao atendimento do direito à educação de todo cidadão. Essa questão
trata, especificamente, da necessidade de assegurar recursos financeiros para atender às efetivas
demandas da educação pública. Nessa perspectiva, Nunes (2017, p. 33) afirma que o
cumprimento do dever do Estado com o atendimento do direito à educação pública e gratuita
“[...] implica inevitavelmente o dispêndio de recursos orçamentários [...]. Por essa razão, tem
-
se que o dever estatal de prestar o direito caminha lado a lado com a necessidade inarredável
de financiamento”. Objetivando atender a essa dema
nda, o poder público teria que buscar fontes
que garantissem o aumento dos recursos para financiar a educação. Em geral, a garantia se dá
através de dispositivos constitucionais. Entretanto, nem sempre foi possível assegurar os
investimentos necessários para efetivação do direito à educação.
Ao lado da necessidade de assegurar recursos para manutenção e desenvolvimento da
educação, faz-se necessário também
–
e essa é uma exigência da contemporaneidade
–
a
avaliação das políticas públicas no afã de torná-las mais efetivas. A avaliação da efetividade de
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uma política pública busca verificar os resultados alcançados e as reais mudanças provocadas
numa realidade específica. Por meio da avaliação, torna-se possível aferir seus limites, bem
como suas vantagens e contribuições. Além disso, a avaliação das políticas públicas contribui
para os debates democráticos e, consequentemente, para o fortalecimento do controle social
(RAMOS, 2009).
Como fruto do cenário histórico e dessa nova configuração política, econômica e social
na ação estatal, no campo educacional foram viabilizadas políticas de financiamento específicas
que atingiram a educação básica. Nessa perspectiva, o foco deste artigo será a análise da
efetividade
1
do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação (Fundeb) na rede educacional do estado da Paraíba, entre os anos
de 2007 e 2019, em relação à sua capacidade de apresentar resultados condizentes com os seus
objetivos de atender às necessidades da manutenção e do desenvolvimento do ensino básico,
em harmonia com a perspectiva do atendimento do direito à educação assegurado na
Constituição Federal.
2
Sabe-se que, em razão das fortes assimetrias econômicas e educacionais,
os impactos de um fundo de investimento em educação suscitam resultados diferenciados entre
regiões, estados e municípios. Logo, torna-se imperativo investigar, para além da esfera
nacional, resultados no âmbito local que contribuam para um balanço mais específico dos
resultados de uma política de financiamento dos sistemas de ensino embasada em fundos
educacionais.
Trata-se de uma pesquisa qualitativa embasada numa proposta metodológica que
empregou uma pesquisa bibliográfica e documental, além de uma coleta de dados financeiros
e educacionais. Empregou-se como referencial teórico para fundamentar a pesquisa autores que
abordam a temática em tela, como Amaral (2012), Lima (2006), Martins (2011), Pinto (2015;
2018) e Sousa Júnior (2006). A parte documental envolveu a análise da Constituição Federal
(1988), da Emenda Constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006, e da Lei n. 11.494, de 20
de junho de 2007. Além disso, para operacionalização do objetivo da pesquisa, foram
analisados, primeiramente, os dados referentes às receitas distribuídas pelo Fundeb para a rede
educacional do estado da Paraíba a partir da base de dados do Sistema de Informações sobre
Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE). Depois, realizou-se a análise de um conjunto de
1
A origem etimológica da palavra efetividade remete a uma concepção de “produzir efeito” e, conforme Houaiss
(2009, p. 723), a efetividade constitui a “faculdade de produzir um efeito real” ou “capacida
de de atingir o seu
objetivo real”.
2
O foco deste estudo recairá sobre alguns indicadores eminentemente educacionais. Portanto, não será abordada
a questão da valorização docente. Destaca-se que nesse campo as mudanças são significativas. Porém, em virtude
de sua complexidade e amplitude, bem como dos objetivos desse escrito, não serão abordadas.
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dados extraídos dos Relatórios de Indicadores Educacionais organizados pelo INEP, a saber:
análise dos dados de atendimento/matrícula, dos números de dois indicadores de eficiência e
rendimento, especificamente, bem como a taxa de rendimento escolar (aprovação, reprovação
e abandono) e, por fim, a taxa de distorção idade-série.
A organização do texto compreende, em primeiro lugar, uma síntese a respeito do
financiamento da educação no Brasil a partir da Constituição Federal de 1988 e da instituição
do Fundeb. Em seguida, são apresentadas as análises no que diz respeito à efetividade do
Fundeb na rede educacional do estado da Paraíba. Por fim, oferecem-se as considerações
conclusivas deste estudo.
O fundeb e o financiamento da educação no Brasil
É digno de nota que o percurso dos fundamentos jurídico-legais para garantir o
financiamento da educação pública, ao longo dos períodos históricos da Colônia, do Império e
da República, foi marcado indelevelmente por avanços e recuos e, em muitos momentos, pela
precariedade em assegurar a manutenção e o desenvolvimento da educação. Apenas a partir da
Constituição Federal de 1934, elaborada no contexto da Revolução de 1930, é que se
implantaram os mecanismos constitucionais que asseguram a vinculação de recursos
financeiros para a educação. No entanto, no decorrer das décadas seguintes ocorreram
eliminações e reinclusões da vinculação nos textos constitucionais. Por fim, a Constituição
Federal de 1988 restabelece a vinculação de recursos financeiros para a educação (CURY,
2018).
Na Constituição Federal de 1988, o financiamento destinado para a educação pública é
assegurado por meio da vinculação de recursos tributários, especificamente impostos, dos entes
federados, ao afirmar-se que a União deve aplicar pelo menos dezoito por cento, enquanto os
Estados, o Distrito Federal e os municípios, vinte e cinco por cento (no mínimo) da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e no
desenvolvimento do ensino (BRASIL, 1988, art. 212). Outrossim, determina-se ainda que a
distribuição desses montantes deve assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do
ensino obrigatório, especificamente a universalização, a garantia de padrão de qualidade e a
equidade (BRASIL, 1988, art. 212, § 3º).
A origem dos fundos contábeis, como o Fundeb, relaciona-se a uma longa trajetória
histórica de luta por uma educação pública, gratuita e de qualidade, que se vincula com as
proposições do Manifesto dos Pioneiros da Educação, do ano de 1932, e com a atuação do
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educador Anísio Teixeira (1900-1971), que chegou a traçar as linhas mestras de uma proposta
que serviu de base para constituição do Fundef na década de 1990 (LIMA, 2006). A concepção
que embasou a política dos fundos contábeis foi a de correção das desigualdades regionais por
meio da promoção da homogeneização dos recursos investidos na educação através de um
mecanismo de redistribuição dos recursos financeiros entre os entes federados (AMARAL,
2012).
Com o encerramento da vigência do antigo Fundef
3
, a Emenda Constitucional n. 53, de
19 de dezembro de 2006 instituiu o Fundeb. Conforme Martins (2011), essa emenda contribuiu
para organizar e, ao mesmo tempo, redistribuir os recursos financeiros vinculados à educação
básica pública, bem como para garantir fluxos regulares e automáticos, que, de modo geral,
asseguram uma maior autonomia e um equilíbrio para os entes do pacto federativo.
O Fundeb é um fundo contábil constituído por receitas oriundas da arrecadação de
impostos provenientes de todos os entes federados, ou seja, União, estados, Distrito Federal e
municípios. Os mecanismos de funcionamento do Fundeb promovem a subvinculação das
receitas de impostos, as transferências constitucionais e a complementação da União para serem
investidos na educação básica. Este novo fundo contábil foi regulamentado pela Lei n. 11.494,
de 20 de junho de 2007, e destina-
se “[...] à manutenção e ao desenvolvimento da educação
básica pública e à valorização dos trabalhadores em educação, incluindo sua condigna
remuneração, observado o disposto nesta Lei” (BRASIL, 2007, art. 2º).
Como esclarece Sousa Júnior (2006, p. 281), a mecânica de distribuição dos recursos do
Fundeb segue a mesma instituída pelo Fundef, com receitas de Estados e municípios, além da
complementação da União, e sua redistribuição no âmbito de cada Estado e respectivos
municípios de acordo com as matrículas na educação básica. De acordo com Pinto (2015), a
instituição dos fundos contábeis, isto é, o Fundef e o Fundeb, trouxe uma significativa alteração
no sistema de financiamento até então em vigor e repercutiu diretamente gasto-aluno.
No período anterior aos fundos contábeis, cada estado e município desfrutava
exclusivamente dos recursos de impostos e transferências vinculados constitucionalmente para
atender aos estudantes matriculados em suas redes educacionais. Os fundos contábeis
introduziram um duplo mecanismo equalizador e de redução das desigualdades nos
investimentos realizados por cada ente federado: a redistribuição de recursos financeiros no
âmbito de cada estado e seus municípios, e a complementação da União. Esses mecanismos
3
Instituído pela Emenda Constitucional n. 14, de 12 setembro de 1996, que inovou ao instituir a política dos fundos
contábeis destinados para a educação.
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visam a promover uma redução das disparidades no gasto-aluno entre os entes da federação.
Cada ente federado, seja estado, Distrito Federal ou município, recebe recursos do
Fundeb a partir do quantitativo de matrículas efetivas na educação básica e de acordo com as
prioridades de atendimento estabelecidas pela Constituição Federal. Dessa forma, os
Municípios atuarão, prioritariamente, no Ensino Fundamental e na Educação Infantil, enquanto
os estados e o Distrito Federal atuarão, prioritariamente, no Ensino Fundamental e no Ensino
Médio (BRASIL, 1988, art. 211).
Além disso, para fins de distribuição dos recursos do Fundeb, cada matrícula possui um
peso diferente, ou seja, um fator de ponderação específico que resultará em um valor por
aluno/ano para cada etapa, modalidade e tipo de estabelecimento de ensino. O fator de
ponderação base = 1,0 corresponde às séries iniciais do Ensino Fundamental urbano. As demais
etapas e modalidades têm fatores de ponderação de variam de 0,7 (menor fator) a 1,30 (maior
fator) (BRASIL, 2007, art. 9).
O segundo mecanismo equalizador e de redução das desigualdades nos investimentos
realizados por cada estado e município é a complementação da União. A União fará, sempre
que necessário, aportes financeiros de complementação ao fundo, todas as vezes que, no âmbito
do estado e do Distrito Federal, o valor médio ponderado por aluno não alcançar o valor mínimo
anual por aluno definido nacionalmente. Objetiva-se com esse mecanismo garantir um padrão
de investimento mínimo por aluno em cada etapa e modalidade de ensino da educação básica.
A complementação foi aumentada progressivamente, conforme as determinações legais, e
alcançou o patamar de 10% do total dos recursos a partir do quarto ano de vigência do fundo.
Dessa forma, sempre que o fundo estadual apresentar o valor por aluno/ano inferior ao mínimo
estabelecido pela Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de
Qualidade, terá de receber a complementação da União, de modo a nunca receber valores
inferiores ao mínimo estabelecido legalmente (BRASIL, 2007, art. 4º, 6º e 31).
Uma segunda observação é que estudos no campo dos investimentos públicos em
educação, como os realizados por Jackson, Johnson e Persico (2016) e Hyman (2017), mostram
que os investimentos financeiros na educação pública são imprescindíveis para garantir a
aprendizagem e, consequentemente, os resultados educacionais, sobretudo quando o gasto por
aluno é relativamente baixo. Esses estudos apontam ainda, dentre as importantes e significativas
repercussões, que, quando se promove o aumento dos gastos por aluno por meio das políticas
públicas de financiamento educacional, ocorre a melhoria nos níveis de escolaridade, a redução
das diferenças de desempenho acadêmico entre os estudantes de baixo e alto nível socio-
econômico, o crescimento da propensão de ingresso e conclusão de cursos no Ensino Superior,
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o crescimento dos salários individuais e da renda familiar, e a redução da transmissão
intergeracional da pobreza. Os resultados e os benefícios constatados nas pesquisas são robustos
e importantes o suficiente para justificar os investimentos de recursos financeiros na educação
pública.
Fundeb: repercussões na rede estadual paraibana
Situado no Nordeste brasileiro, o estado da Paraíba constitui uma das áreas de mais
antiga ocupação na História nacional. Sua capital, a cidade de João Pessoa, foi fundada no ano
de 1585. O seu clima é, predominantemente, semiárido. Portanto, apresenta longos períodos de
estiagem. A Paraíba possui quatro mesorregiões: Mata Paraibana, Agreste Paraibano,
Borborema e Sertão Paraibano. Apenas 13,80% do seu território, que corresponde à área da
Mata Paraibana, não se encontra na região do semiárido, que abarca as regiões Agreste,
Borborema e Sertão. Uma parcela significativa de sua população, 44,45%, e do PIB, 53,40%,
encontra-se concentrada na região da Mata Paraibana (SILVA, 2014). A população total
paraibana, em 2007, era de 3.614.395 habitantes, com 73,70% dessa população localizada na
zona urbana (IDEME, 2008).
Na atualidade, o estado paraibano possui 223 municípios e ocupa apenas 0,70% do
território do Brasil. No ano de 2007, a produção econômica do estado da Paraíba representava
apenas 0,80% do PIB nacional. No período compreendido entre 1995 e 2005, ocorreu
crescimento do PIB, contudo combinado com um baixo nível no índice de desenvolvimento
humano (IDH)
4
. Este fato fez com que o estado fosse classificado numa situação de
subdesenvolvimento em expansão. Além disso, a renda per capita no estado da Paraíba, em
2007, era de R$ 6.097,00. Esse valor era superior apenas ao apresentado pelos estados de
Alagoas (R$ 5.880,80), Maranhão (R$ 5.165,20) e Piauí (R$ 4.671,40) (MENDES
et al.,
2012).
Uma visão geral sobre os dados educacionais do estado da Paraíba a partir do início da
década de 1990 revela alguns dos desafios a serem enfrentados para o atendimento do direito à
educação, bem como para a promoção da justiça social e do bem-estar a todos os cidadãos
paraibanos. Entre os anos de 1992 e 2008, a evolução da taxa de escolaridade média na Paraíba
cresceu 31,70%. Entretanto, apesar de constituir um avanço, esse crescimento foi inferior à
média do Nordeste (49,80%) e do Brasil (35,10%). No ano de 2008, a taxa de escolaridade
média, para a população com 25 anos ou mais, era de apenas 5,2 anos de estudo - em 1992 a
4
No ano de 2005 o IDH do estado da Paraíba era de 0,718 (EDEME, 2008).
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média era de 4 anos de estudo. Todavia, a despeito do avanço, nas de taxa de escolaridade
média, a Paraíba superava, entre os estados nordestinos, apenas o Piauí (5,1) e Alagoas (5,0).
Além disso, no ano de 2008, a porcentagem de pessoas com menos de 8 anos de estudo era de
63,70% (MENDES
et al.
, 2012).
A taxa de analfabetismo na população entre 15 e 24 anos, faixa etária que teoricamente
deveria estar cursando o Ensino Médio e o Ensino Superior, apresentou avanços no período
compreendido entre 1992 e 2007. Nesse recorte temporal, a taxa de analfabetismo foi reduzida,
de modo significativo, de 21,50% para 5,40%. No entanto, o seu resultado ainda é superior à
média do Nordeste (5,0%) e do Brasil (2,30%) (MENDES
et al.,
2012).
Esses dados mostram os enormes desafios para uma ação governamental efetiva no
campo educacional, da qual este fundo contábil constitui uma parte essencial, bem como para
lembrar do imperativo de realizar a avaliação das políticas públicas como um elemento central
para correção de rotas na perspectiva de ampliar a inclusão e a democracia. Ressalta-se, mais
uma vez, que o foco desse estudo será analisar a efetividade educacional do Fundeb na rede
educacional do estado da Paraíba, considerando os recursos subvinculados por meio desse
fundo contábil, no período de 2007 a 2017, a partir dos resultados educacionais apresentados
em relação ao seu objetivo de manutenção e desenvolvimento da educação básica pública
(BRASIL, 2007, art. 2º), a partir de uma perspectiva de atendimento do direito à educação,
assegurado na Constituição Federal (BRASIL, 1988, art. 6 e 205).
Desta forma, inicialmente, apresenta-se, nos gráficos 1 e 2, a evolução das receitas do
Fundeb, incluindo as transferências constitucionais e a complementação da União, no período
de 2007 a 2019. Também se apresenta, no gráfico 3, a evolução do gasto-aluno entre os anos
de 2008 a 2019
5
. Convém ressaltar que os dados dos gráficos 1, 2 e 3 tiveram os valores
deflacionados pelo IGP-M de novembro de 2020 para que pudessem ser comparados ao longo
do tempo
6
.
5
Todos os gráficos foram elaborados a partir dos dados coletados, entre os anos de 2007 e 2019, do Sistema de
Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), especificamente os Relatórios Demonstrativo das
Receitas e Despesas do Fundeb e dos Relatórios de Indicadores. Disponível em:
https://www.fnde.gov.br/index.php/fnde_sistemas/siope/relatorios/relatorios-esta- duais. Acesso em: 10 fev. 2021
6
Utilizou-se para esse processo a calculadora do Banco Central do Brasil. Disponível em: https://
www3.bcb.gov.br/CALCIDADAO/publico/exibirFormCorrecaoValores.do?method=exibirFormCor-
recaoValores. Acesso em: 10 fev. 2021.
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A efetividade do Fundeb: Um estudo exploratório na rede de educação do estado da Paraíba
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021015, 2021. e-ISSN: 2237-258X
DOI:
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Gráfico 1
–
Evolução das Receitas do FUNDEB Transferências de Recursos (2007-2019)
Fonte: Elaboração própria com base em dados do SIOPE
Os dados do gráfico 1 evidenciam que ocorreu uma linha de tendência de crescimento
das receitas do Fundeb para o estado da Paraíba até o ano de 2014, com posterior decréscimo.
No período analisado constata-se que ocorreu um crescimento significativo de 52,93% dos
recursos destinados para manutenção e desenvolvimento da educação paraibana. Nesse sentido,
não se pode desconsiderar a importância e o potencial dos recursos oriundos do Fundeb para o
financiamento da educação pública do estado da Paraíba no período estudado, através do
mecanismo de subvinculação de impostos dessa política de fundos contábeis. A contribuição
da União teve importante papel nesse crescimento.
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Gráfico 2
–
Evolução das Receitas do FUNDEB. Complementação da União (2007- 2019)
Fonte: Elaboração própria com base em dados do SIOPE
Apesar das oscilações verificadas no período estudado, os dados do gráfico 2 apontam
um crescimento de 315,35% da complementação da União nas receitas do Fundeb destinada a
garantir os patamares do gasto-aluno definido anualmente. Entretanto, novamente, há que se
notar uma inflexão negativa a partir do ano de 2015, de modo que essa complementação em
2019 é próxima aos valores do ano de 2009. Essas oscilações na complementação dos recursos
do Fundeb, por óbvio, também se refletiu no gasto por aluno do sistema estadual de ensino da
Paraíba.
Gráfico 3
–
Evolução do Gasto Aluno no Estado da Paraíba (2008 a 2019)
Fonte: Elaboração própria com base em dados do SIOPE
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O gráfico 3 expõe a evolução do gasto-aluno na rede estadual paraibana no Ensino
Fundamental e Ensino Médio entre os anos de 2008 e 2019. Cumpre esclarecer que os dados
do ano de 2007 não estavam disponíveis nos relatórios de indicadores estaduais
disponibilizados no portal do SIOPE. No que concerne ao Ensino Fundamental constata-se um
importante crescimento de 92,66% no gasto-aluno no estado da Paraíba entre os anos de 2008
e 2019; contudo, o crescimento do gasto-aluno não foi linear. Assim, nos anos de 2012, 2013,
2015 e 2016, verifica-se uma redução do gasto-aluno em relação ao ano anterior.
Em relação ao gasto-aluno do Ensino Médio, igualmente, constata-se um crescimento.
Todavia, nessa etapa de ensino, o crescimento foi muito significativo e alcançou um patamar
de 278,95% entre os anos de 2008 e 2019. Entretanto, seguindo a tendência já explicitada
anteriormente, ocorreram reduções no gasto-aluno do Ensino Médio no período analisado nos
anos de 2014, 2015, 2017, 2018 e 2019 em relação ao ano anterior.
Antes de iniciar a apresentação dos dados de matrícula no estado da Paraíba, considera-
se importante expor, enquanto um elemento complementar de compreensão do cenário
educacional no período estudado, os dados referentes aos estabelecimentos de ensino da
educação básica neste ente federado. A partir dos dados explicitados no gráfico 4, constata-se
um movimento bem delineado: uma significativa redução no número de estabelecimentos de
ensino da educação básica pública na rede estadual paraibana. A redução alcançou o patamar
de 65,74%, o que significa menos 424 escolas na composição da rede.
Gráfico 4
–
Taxa de Variação dos Estabelecimentos Educacionais na Rede Estadual de
Ensino na Educação Básica do Estado da Paraíba (2007-2019)
Fonte: Elaboração própria com base em dados do Censo Escolar
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A partir desse ponto, apresenta-se no gráfico 5
7
os dados de matrículas totais (urbanas e
rurais) na rede educacional do estado da Paraíba, no período delimitado, considerando as etapas
do Ensino Fundamental e Ensino Médio. Os dados contribuem para compor um cenário
educacional paraibano no referido período. Analisa-se, inicialmente, os dados das matrículas
do Ensino Fundamental.
Gráfico 5
–
Evolução das Matrículas na Educação Básica - Estado da Paraíba (Ensino
Fundamental e Ensino Médio)
Fonte: Elaboração própria com base em dados do Censo Escolar
Com relação ao atendimento no Ensino Fundamental
8
na Paraíba, conforme o gráfico 5,
os dados evidenciam que, no período de 2007 a 2019, ocorreu uma redução no total das
matrículas. No recorte temporal analisado, a redução foi de 239,06%. Considerando os dados
expostos, a redução alcançou 161.777 matrículas a menos nessa etapa de ensino na rede
estadual. Do mesmo modo que os dados de matrícula no Ensino Fundamental, os dados
expostos no gráfico 6, que apresenta as informações de atendimento no Ensino Médio na
Paraíba, apresentou uma trajetória de redução no total das matrículas. No período da pesquisa,
a redução foi de 20,79%. Isso representou uma redução de 22.380 matrículas no Ensino Médio.
Esse cenário de redução da oferta educacional na rede estadual torna-se mais
preocupante quando confrontados com os dados do Relatório do 3º Ciclo de Monitoramento
7
Todos os gráficos foram elaborados a partir dos dados coletados, entre os anos de 2007 e 2019, nas Sinopses
Estatísticas da Educação Básica/Censo Escolar, organizadas pelo INEP. Disponível em:
http://portal.inep.gov.br/sinopses-estatisticas-da-educacao-basica. Acesso em: 10 fev. 2021.
8
Cabe ressaltar que, conforme a Emenda Constitucional n. 14, de 1996, determinou-se que os estados e o Distrito
Federal atuarão prioritariamente no Ensino Fundamental e no Ensino Médio.
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das Metas do PNE (BRASIL, 2020). Nesse registro, é exposto que ainda existiam na Paraíba,
no ano de 2019, 11.956 pessoas de 6 a 14 anos que não frequentavam o Ensino Fundamental e
ainda não o haviam concluído; assim como existiam 80.150 pessoas de 15 a 17 anos de idade
que não frequentavam o Ensino Médio e não haviam concluído a educação básica
9
.
Os dados apresentados nos gráficos 6 e 7
10
apresentam a evolução percentual da
população de 6 a 14 anos que frequentava ou já tinha concluído o Ensino Fundamental, e da
população de 15 a 17 anos que frequentava ou já tinha concluído o Ensino Médio na Paraíba,
ambos de modo agregado, isto é, com informações consolidadas de todas as redes de ensino no
estado da Paraíba, entre os anos de 2007 e 2019
11
. Estes dados constituem um elemento
complementar que contribuí no processo de compreensão do cenário educacional paraibano no
período analisado.
Gráfico 6
–
Evolução Percentual da população de 6 a 14 anos que frequentava ou já tinha
concluído o Ensino Fundamental na Paraíba (2007-2019)
Fonte: Elaboração própria com base em dados do INEP (BRASIL, 2016; 2018; 2020)
Os dados do gráfico 6 demostram que, no período de 2007 a 2019, ocorreu um progresso
no percentual da população de 6 a 14 anos que frequentava ou já tinha concluído o Ensino
Fundamental, considerando todas as redes na Paraíba. Os dados partem de um patamar elevado
9
Esse dado deve ser compreendido no contexto de elevado percentual de distorção idade-série no Ensino
Fundamental apresentado no gráfico 10.
10
Os gráficos foram elaborados a partir dos dados disponíveis nos Relatórios do 1º, 2º e 3º Ciclo de Monitoramento
das Metas do Plano Nacional de Educação (BRASIL, 2016; 2018; 2020).
11
Os dados do ano de 2010 não estavam disponíveis.
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de 94,50%, em 2007, e apresentam um crescimento de 3.2 pontos percentuais doze anos depois,
alcançando 97,70% no último ano analisado, atingindo, portanto, patamar bastante elevado.
Constata-se que, ao longo dos anos, apesar da ocorrência de pequenas oscilações, a linha geral
é ascendente. No entanto, a universalização do Ensino Fundamental apenas será concretizada
de fato com a elevação e a manutenção da taxa de conclusão na idade recomendada ao longo
dos próximos anos (BRASIL, 2020).
A evolução do percentual de frequência da população de 15 a 17 anos que frequentava
o Ensino Médio no estado da Paraíba está descrito no gráfico que se segue.
Gráfico 7
–
Evolução Percentual da população de 15 a 17 anos de idade que frequentava o
Ensino Médio ou havia concluído a educação básica na Paraíba (2007-2019)
Fonte: Elaboração própria com base em dados do INEP (BRASIL, 2016; 2018; 2020)
No gráfico 7, constata-se uma trajetória de crescimento, no período analisado, do
percentual da população de 15 a 17 anos que frequentava ou já tinha concluído o Ensino Médio,
considerando todas as redes ensino na Paraíba. A taxa de crescimento da cobertura escolar dos
estudantes na faixa etária recomendada nessa etapa da educação básica foi de 19,7 pontos
percentuais, ou seja, apresentou uma taxa de crescimento de 50,38%. Não obstante, o avanço
no período, o indicador ainda se encontra em um patamar menor do que 60%, o que é
relativamente baixo.
Todavia, apesar dos avanços nos percentuais de frequência no Ensino Fundamental e
Ensino Médio, os dados de matrículas da educação básica na rede do estado da Paraíba
demonstram uma tendência de redução progressiva do atendimento nessas etapas. De forma
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geral, no período entre os anos de 2007 a 2019, a redução foi de 105,05%, o que é traduzido em
menos 184.157 matrículas na rede estadual. Em suma, apesar do crescimento dos investimentos
do Fundeb no período, ocorreu uma significativa redução das matrículas na rede pública
estadual.
De acordo com Pinto (2018), a redução do número de matrículas nas redes de ensino é
um fenômeno preocupante observado ao longo da vigência da política de fundos contábeis. Para
esse autor, “[...] prefeitos e governadores têm optado por fazer o dinheiro render valendo
-se da
redução das matrículas. E isso ocorre em plena vigência do PNE 2014-2024, que apresenta
várias metas que implicam
em ampliação da oferta na educação básica” (PINTO, 2018, p. 17).
Na Lei n. 13.005/2014, que trata do Plano Nacional de Educação (2014-2024), existem duas
metas diretamente relacionadas com a universalização da educação básica. A meta 2 fala em
promover a universalização do Ensino Fundamental de 9 (nove) anos para toda a população de
6 (seis) a 14 (quatorze) anos, enquanto a meta 3 fala em promover a universalização, até 2016,
do atendimento escolar para toda a população de 15 (quinze) a 17 (dezessete) anos.
Na sequência, apresentam-se os dados, compreendidos entre os anos de 2007 e 2019,
dos indicadores educacionais de eficiência e rendimento, especificamente, as taxas de
rendimento escolar (aprovação, reprovação e abandono), no Ensino Fundamental, no gráfico 8,
e no Ensino Médio, no gráfico 9. Por fim, os indicadores da distorção idade-série no Ensino
Fundamental e no Ensino Médio são mostrados no gráfico 10
12
, além da apresentação de uma
tabela com os dados do IDEB da rede estadual paraibana. São todos dados importantes para
analisar a efetividade educacional do Fundeb na rede educacional do estado da Paraíba.
Nos gráficos 8 (Ensino Fundamental) e 9 (Ensino Médio) são apresentadas as taxas de
rendimento escolar (aprovação, reprovação e abandono) que avaliam os requisitos de
aproveitamento e frequência escolar.
12
Todos os gráficos dos indicadores educacionais de eficiência e rendimento foram elaborados a partir dos dados
coletados, entre os anos de 2007 e 2019, nos Relatórios de Indicadores Educacionais, especificamente os Relatórios
de Rendimento e de Distorção Idade-Série, organizadas pelo INEP. Disponível em:
http://portal.inep.gov.br/web/guest/indicadores-educacionais. Acesso em: 10 fev. 2021.
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Gráfico 8
–
Evolução dos Indicadores de Desempenho no Ensino Fundamental na rede
educacional do Estado da Paraíba (2007-2019)
Fonte: Elaboração própria com base em dados dos Relatórios de Indicadores Educacionais/Relatórios
de Rendimento do INEP
Nos dados do gráfico 8, constata-se uma ampliação progressiva das taxas de aprovação
referentes ao Ensino Fundamental na rede educacional do estado da Paraíba. No período
compreendido entre 2007 e 2019, ocorreu um crescimento de 8,34% nesse indicador de
rendimento escolar.
No que diz respeito às taxas de reprovação, os dados evidenciam que permaneceram em
níveis elevados, sempre acima de 13%, sendo a exceção o ano de 2015, que apresentou uma
taxa de 12,90%. Quando observamos os dados entre 2007 e 2019, verifica-se um crescimento
de apenas 3,3 pontos percentuais, ou seja, o período apresentou um crescimento de 23,4%.
Com relação à taxa de abandono do Ensino Fundamental, constata-se uma redução
significativa no período analisado. Entre os anos de 2007 e 2019, a redução foi de 9,3 pontos
percentuais. De fato, foi a redução nas taxas de abandono que impulsionou a melhoria das taxas
de aprovação. Na sequência, passa-se à análise dessas mesmas taxas no Ensino Médio.
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Gráfico 9
–
Evolução dos Indicadores de Desempenho no Ensino Médio na rede educacional
do estado da Paraíba (2007-2019)
Fonte: Elaboração própria com base em dados dos Relatórios de Indicadores Educacionais/Relatórios
De Rendimento do INEP
No período compreendido entre os anos de 2007 e 2019, na etapa do Ensino Médio,
constata-se uma discreta melhoria nas taxas de aprovação. O aumento dessa taxa foi de 9,4
pontos percentuais. Dessa forma, apresentou um crescimento de 13,20% e alcançou, no ano de
2019, o patamar de 80,60%.
Com relação às taxas de reprovação, os dados apontam para um crescimento. No ano de
2007, essa taxa estava no patamar de 8,40%, enquanto que, no ano de 2019, alcançou 11,90%,
ou seja, apresentou um crescimento de 3,5 p.p. no referido período. Nesse sentido, a taxa de
reprovação manteve-se em um nível elevado e apresentando uma tendência de crescimento. Já
no que se refere às taxas de abandono escolar, constatamos uma redução importante de 12,9
p.p. no referido período. Isso quer dizer que o recorte apresentou uma redução de 63,24%.
Entretanto, ainda se mantinha em um patamar relativamente elevado, pois se encontrava em
7,5% no ano de 2019.
Em síntese, quando se analisam os resultados do primeiro indicador de eficiência e
rendimento elencado para este estudo, isto é, as taxas de rendimento escolar (aprovação,
reprovação e abandono), a rede estadual paraibana apresentou melhorias ao longo do período
estudado. Todavia, foram melhorias modestas, sobretudo nas taxas de aprovação no Ensino
Fundamental e no Ensino Médio. Por outro lado, as taxas de abandono apresentaram redução
significativa. Já as taxas de reprovação se mantiveram elevadas. Além disso, apresentaram uma
tendência de crescimento, alcançando, no ano de 2019, o patamar de 12,90% no Ensino
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Fundamental e 11,90% no Ensino Médio.
Por fim, os dados do gráfico 10 mostram as informações do segundo indicador
educacional de eficiência e rendimento selecionado para essa pesquisa, isto é, a taxa de
distorção idade-série. Esse indicador expressa o percentual de estudantes, matriculados em cada
série, que possuem idade superior àquela recomendada ou prevista. A distorção idade-série
resulta, sobretudo, do ingresso tardio na escola, da repetência e da evasão e posterior retorno
do estudante ao sistema escolar. Esta taxa constitui um dos principais problemas da educação
brasileira (SARAIVA, 2010). O gráfico 10 apresenta os dados de distorção idade-série, do
Ensino Fundamental e do Ensino Médio, na rede estadual paraibana no período compreendido
entre os anos de 2007 e 2019.
Gráfico 10
–
Evolução da Taxa de Distorção Idade-Série na rede educacional do Estado da
Paraíba (2007-2019)
Fonte: Elaboração própria com base em dados dos Relatórios de Indicadores Educacionais/Distorção
Idade-Série do INEP
A partir dos dados do gráfico 10, é possível constatar alguns avanços ao longo do
período analisado, sobretudo na passagem do ano de 2007 para 2008. Todavia, manteve-se
relativamente estável em patamares elevados nos anos subsequentes. Com efeito, verifica-se
uma elevada taxa de distorção idade-série no Ensino Fundamental e no Ensino Médio, próximo
aos 40%, na rede educacional do estado da Paraíba, ou seja, quatro em cada dez alunos
encontravam-se com a idade defasada para frequentar essas etapas da educação básica. Nesse
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sentido, os dados revelam o desafio para a rede estadual paraibana melhorar o sincronismo entre
a idade/série dos estudantes matriculados no Ensino Fundamental e no Ensino Médio e fazer
com que mais estudantes consigam concluir a educação básica obrigatória na idade adequada.
No Ensino Fundamental verifica-se uma redução de 7,3 pontos percentuais no período
analisado. Isso representa uma redução de 18,91%. Todavia, os percentuais de distorção idade-
série no Ensino Fundamental, ao longo de todo o período analisado, mantiveram-se elevados.
Além disso, entre os anos de 2013 e 2017, as taxas mantiveram-se estáveis em cerca de 38%.
No ano de 2019, nessa etapa de ensino, a taxa de distorção idade-série era de 37,1%, ou seja,
existiam 25.106
13
estudantes atrasados em relação aos seus estudos em relação ao total de
67.672 matriculados na rede estadual.
Com relação ao Ensino Médio, houve uma redução de 25,4 pontos percentuais entre os
anos de 2007 e 2019, ou seja, apresentou uma redução de 68,46%, com o percentual de distorção
idade-série permanecendo bastante elevado, sempre acima de 40%, sendo exceção apenas os
anos de 2014, 2015 e 2019, que apresentaram taxas de 39,50%, 38,40% e 38,60%,
respectivamente. No ano de 2019, a taxa de distorção idade-série foi de 38,60%. Isso significa
que 41.163
14
estudantes do Ensino Médio de um total de 107.639 matriculados na rede estadual
estão atrasados em relação aos seus estudos. Além disso, a partir do ano de 2015, a taxa de
distorção idade-série iniciou uma tendência de elevação, que apenas recuou no ano de 2019.
Em suma, as taxas de distorção-idade série apresentaram uma redução significativa
entre os anos de 2007 e 2008, entretanto, mantiveram-se em níveis elevados e próximos a 40%
nos anos subsequentes. Por fim, apresenta-se, a seguir, na tabela 1, os dados do IDEB da rede
estadual paraibana.
13
Esse total foi calculado com dados do gráfico 4.
14
Esse total foi calculado com dados do gráfico 5.
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Tabela 1
–
Dados do IDEB na 8ªsérie/9º ano Ensino Fundamental e 3º ano Ensino Médio
(2007-2019)
Fonte: Elaboração própria com base em dados do INEP
Conforme os dados logo acima, é possível constatar que, apesar de apresentar uma
tendência de crescimento no Ensino Fundamental e no Ensino Médio, as metas não foram
alcançadas em cinco dos anos em que o indicador foi calculado. No Ensino Fundamental, a
partir do ano de 2011, o IDEB observado tem sido inferior às metas projetadas para a rede. No
Ensino Médio, essa situação acontece a partir do ano de 2013. Além disso, de modo geral, os
resultados do IDEB ainda estão bem distantes da meta de 6,0, considerada um parâmetro de
qualidade por ser equivalente à média dos países membros da OCDE. Todavia, no último ano
da série, houve um incremento importante nos resultados do Índice, o que foge ao escopo deste
artigo e mereceria estudo específico. De uma maneira geral, o IDEB avançou, mas aquém do
esperado.
Considerações finais
Os dados apresentados na pesquisa indicam que, ao longo do período analisado, o
Fundeb não apenas garantiu um fluxo regular e automático de recursos financeiros, como o
volume disponibilizado apresentou uma linha ascendente muito significativa até o ano de 2014.
A aprovação posterior da Emenda Constitucional 95/16 e a crise política e econômica aberta
com o impeachment da presidenta Dilma Rousseff reduziram fortemente a capacidade de
financiamento adequado da educação pública.
Conforme os dados trazidos neste estudo, as receitas subvinculadas apresentaram
crescimento significativo, indicando caráter positivo dessas subvinculações. No que concerne
às transferências constitucionais, o crescimento foi na ordem de 52,93%, enquanto na
complementação da União o patamar foi de 315,35%. De modo geral, o crescimento foi de
61,62% entre os anos de 2007 e 2019. Este fato repercutiu diretamente no valor do gasto-aluno
anual, provocando o seu incremento
–
todavia, parte desse aumento do gasto-aluno anual foi
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impulsionado pela redução do número de matrículas.
Esta ampliação é particularmente importante, sobretudo numa realidade educacional em
que os valores gastos por aluno ainda são relativamente baixos. Dessa forma, quando analisados
os recursos financeiros disponibilizados para atendimento da rede estadual paraibana por meio
dos mecanismos de subvinculação do Fundeb, constatou-se a sua eficiência em assegurar e até
mesmo promover uma ampliação de recursos para o financiamento da educação básica nas
redes públicas. Entretanto, cabem duas observações. A primeira é que há um claro sinal de
esgotamento desse mecanismo nos últimos anos, sobretudo em razão da crise econômica e do
baixo crescimento da economia, agravado em 2020 pela pandemia do novo coronavírus.
Além disso, cabe ressaltar que o documento Education at a Glance 2018: OECD
indicators (2018) expõe que a média do gasto anual por aluno, referente ao ano de 2015, entre
os países membros da OCDE, foi de US $ 9.941,00 para o Ensino Fundamental e de US $
10.010 para o Ensino Médio, enquanto a média do gasto anual por aluno no Brasil foi de apenas
US $ 3.762,00 para o Ensino Fundamental e US $ 3.872,00 para o Ensino Médio. Assim, apesar
do crescimento do valor do gasto-aluno anual, proporcionado pelo Fundeb no estado da Paraíba,
esse valor ainda é relativamente baixo e, portanto, aquém das necessidades de uma oferta de
qualidade.
Enquanto isso, ao analisarmos os dados de atendimento/matrícula da educação básica
obrigatória na rede pública no estado da Paraíba, constatamos uma trajetória de retração no
período estudado. Ao considerar-se as determinações legais a respeito do direito à educação
presentes na Constituição Federal (BRASIL, 1988) e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (BRASIL, 1996), bem como as metas do Plano Nacional da Educação (2014-2024)
para universalizar o Ensino Fundamental e o Ensino Médio, além dos objetivos do Fundeb
(BRASIL, 2006) de promover a manutenção e o desenvolvimento da educação, revela-se uma
situação grave e preocupante frente ao que aponta a redução das matrículas na rede estadual
num cenário em que muitos paraibanos, de acordo com os dados oficiais atualizados, não
frequentavam as instituições de ensino nas diversas etapas da educação básica ou não haviam
concluído esse nível de ensino. Tal fato ganha contornos mais dramáticos ao se considerar que
a Paraíba é um dos estados mais pobres da federação. Sob essa perspectiva, no período
analisado na rede de educação estadual paraibana, o Fundeb, a despeito da significativa
expansão dos recursos disponíveis para a rede educacional paraibana, não apresentou a
efetividade necessária em promover o desenvolvimento em direção à universalização da
educação básica obrigatória, que se alinha com o atendimento do direito à educação para todos
os cidadãos.
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Luiz de Sousa JUNIOR; Damião de LIMA e Sérgio Andrade de MOURA
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Por fim, verificou-se que, após a análise dos dados dos indicadores de eficiência e
rendimento escolar na rede educacional do estado da Paraíba, ocorreram melhorias. Estas,
contudo, não foram homogêneas em todos os indicadores: para alguns, as melhorias foram
insignificantes ou até tendência de piora (taxa de reprovação), enquanto em outros os avanços
foram em um grau mediano (taxa de aprovação e abandono) e mais outros exibiram melhorias
importantes, porém ainda assim precisam avançar muito para alcançar níveis satisfatórios e
desejados, isto é, os menores possíveis para a educação pública (distorção idade-série). Dessa
forma, a partir da perspectiva de análise dos indicadores de eficiência e rendimento, a
efetividade do Fundeb, no período estudado, no que diz respeito ao objetivo de manutenção e
desenvolvimento da educação na rede educacional do estado da Paraíba, apresentou um
resultado limitado.
No tocante ao IDEB, o avanço foi muito incipiente, à exceção do último ano. Seriam
necessários outros estudos para averiguar em que medida as políticas de financiamento como o
Fundeb contribuíram
–
ou não
–
para avanço neste indicador no âmbito de redes estaduais e
municipais, mas o que se pode adiantar é que recursos financeiros adequados constituem uma
condição necessária, mas não suficiente para prover a qualidade do ensino. De qualquer modo,
o Brasil nunca assegurou um Custo-Aluno-Qualidade para a sua educação básica. Essa é uma
tarefa que ainda está por ser cumprida.
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A efetividade do Fundeb: Um estudo exploratório na rede de educação do estado da Paraíba
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021015, 2021. e-ISSN: 2237-258X
DOI:
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Sobre os autores
Luiz de Sousa JUNIOR
Professor Associado da Universidade Federal da Paraíba (UFPB).
Damião de LIMA
Professor Associado da Universidade Federal da Paraíba (UFPB).
Sérgio Andrade de MOURA
Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Educação (PPGE), da Universidade Federal da Paraíba
(UFPB).
Processamento e edição: Editora Ibero-Americana de Educação.
Correção, formatação, normalização e tradução.
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Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021015, 2021. e-ISSN: 2237-258X
DOI:
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THE EFFECTIVENESS OF FUNDEB: AN EXPLORATORY STUDY IN THE
EDUCATION NETWORK OF THE STATE OF PARAÍBA
A EFETIVIDADE DO FUNDEB: UM ESTUDO EXPLORATÓRIO NA REDE DE
EDUCAÇÃO DO ESTADO DA PARAÍBA
LA EFICACIA DEL FUNDEB: UN ESTUDIO EXPLORATORIO EN LA RED DE
EDUCACIÓN DEL ESTADO DE PARAÍBA
Luiz de Sousa JUNIOR
Federal University of Paraíba
e-mail: luizsjunior@gmail.com
Damião de LIMA
Federal University of Paraíba
e-mail: damlima@hotmail.com
Sérgio Andrade de MOURA
Federal University of Paraíba
e-mail: prof.sergiomoura@gmail.com
How to refer to this article
JUNIOR, L. de S.; LIMA, D. de.; MOURA, S. A. de. The effectiveness of Fundeb: An
exploratory study in the education network of the state of Paraíba.
Revista Educação e
Fronteiras
, Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021015, 2021. e-ISSN: 2237-258X. DOI:
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: 16/06/2021
Revisions required
: 15/08/2021
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: 18/09/2021
Published
: 30/10/2021
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Luiz de Sousa JUNIOR; Damião de LIMA and Sérgio Andrade de MOURA
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021015, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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ABSTRACT
:
In 2020, the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education and
the Valuation of Education Professionals (Fundeb) comes to an end, completing a cycle of
almost a quarter of a century of policy financing education based on state funds, including states
and their municipalities, in addition to a complementation of the Union. This article investigates
the effectiveness of Fundeb in the educational network of the state of Paraíba (2007-2019) in
relation to its ability to present results consistent with its objectives to meet the needs of
maintenance and development of basic education, in harmony with the perspective of meeting
the right to education assured in the Federal Constitution. The study is based on a qualitative
research based on a methodological proposal that employed bibliographic and documentary
research and the collection of financial and educational data. As a theoretical framework to
support the research, authors addressing the theme on screen were used, such as Amaral (2012),
Lima (2006), Martins (2011), Pinto (2015; 2018) and Sousa Júnior (2006). The study found
that, although Fundeb has guaranteed a regular, automatic and increasing flow of financial
resources to the state education network of Paraíba, the indicators of efficiency and educational
performance have shown limited advances and improvements, as well as there has not been an
effectiveness in stimulating the expansion of the basic education offer in the state education
network of Paraíba in order to meet the right to education of all its citizens.
KEYWORDS
:
Fundeb. Financing of basic education. Right to education.
RESUMO
:
Em 2020, chega ao fim a vigência do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), completando um
ciclo de quase um quarto de século de política de financiamento da educação com base em
fundos estaduais, englobando estados e seus municípios, além de uma complementação da
União. Este artigo investiga a efetividade do Fundeb na rede educacional do estado da Paraíba
(2007-2019) em relação à sua capacidade de apresentar resultados condizentes com o seu
objetivo de atender às necessidades da manutenção e do desenvolvimento do ensino básico, em
harmonia com a perspectiva do atendimento do direito à educação assegurado na Constituição
Federal. O estudo fundamenta-se numa pesquisa qualitativa embasada numa proposta
metodológica que empreendeu uma pesquisa bibliográfica e documental, além de uma coleta
de dados financeiros e educacionais. Empregou-se como referencial teórico para fundamentar
a pesquisa autores que abordam a temática em tela, como Amaral (2012), Lima (2006), Martins
(2011), Pinto (2015; 2018) e Sousa Júnior (2006). Constatou-se na pesquisa que, apesar de o
Fundeb ter garantido um fluxo regular, automático e crescente de recursos financeiros para a
rede estadual de educação paraibana, os indicadores de eficiência e rendimento educacional
apresentaram avanços e melhorias limitadas, bem como não ocorreu uma efetividade em
estimular a ampliação da oferta da educação básica na rede estadual paraibana de modo a
atender o direito à educação de todos os cidadãos.
PALAVRAS-CHAVE
:
Fundeb. Financiamento da educação básica. Direito à educação.
RESUMEN
:
En 2020, el Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica
y la Valoración de los Profesionales de la Educación (Fundeb) llega a su fin, completando un
ciclo de casi un cuarto de siglo de políticas de financiación de la educación basadas en fondos
estatales, que abarcan los estados y sus municipios, además de un complemento de la Unión.
Este artículo investiga la eficacia del Fundeb en la red educativa del estado de Paraíba (2007-
2019) en relación con su capacidad para presentar resultados coherentes con sus objetivos de
satisfacer las necesidades de mantenimiento y desarrollo de la educación básica, en armonía
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The effectiveness of Fundeb: An exploratory study in the education network of the state of Paraíba
Rev. Educação e Fronteiras,
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con la perspectiva de satisfacer el derecho a la educación garantizado en la Constitución
Federal. El estudio se basa en una investigación cualitativa a partir de una propuesta
metodológica que empleó la investigación bibliográfica y documental y la recopilación de
datos financieros y educativos. Para apoyar la investigación se utilizó la referencia teórica de
autores que abordan el tema en la pantalla, como Amaral (2012), Lima (2006), Martins (2011),
Pinto (2015; 2018) y Sousa Júnior (2006). El estudio determinó que, aunque Fundeb
garantizaba un flujo regular, automático y creciente de recursos financieros a la red estatal de
educación de Paraíba, los indicadores de eficiencia y rendimiento educativo mostraban
avances y mejoras limitadas, así como que no había eficacia en el estímulo de la expansión de
la oferta de educación básica en la red estatal de Paraíba para satisfacer el derecho a la
educación de todos sus ciudadanos.
PALABRAS CLAVE
:
Fundeb. Financiación de la educación básica. Derecho a la educación.
Introduction
The process of redemocratization in Brazil, begun in the mid-1980s, brought a new
element to the political and social scenario: popular participation through large social and
political mobilizations. Among the many repressed demands that emerged in these
mobilizations is the educational question. In a country where formal education has always been
denied to the majority of the population, the moment of change has led to this issue gaining
contours never previously imagined and that, from these manifestations, it would leave the
imaginary of the claims, gain the field of legalization and, most importantly, have its objectives
expanded, aiming at the care of the entire population and reaching all levels of education. As
Silva, Conrado and Luz (2011) points out, it is in this context that, in the process of
redemocratization, the conception of expanding access to education is enhanced.
An important milestone in this scenario of struggles and achievements is the Federal
Constitution of 1988, also known as the citizen constitution. In chapter II, which deals with
Social Rights, in Article 6, education is presented as a social right. It is ensured, also in the
constitutional text, the duty of the State in relation to education, specifically in its Chapter III,
which deals with Education Culture and Sport, in Article 205, stating that "education, the right
of all and the duty of the State and the family, will be promoted and encouraged with the
collaboration of society, aiming at the full development of the person, their preparation for the
exercise of citizenship and their qualification for work" (BRASIL, 1988).
Furthermore, with the promulgation of Constitutional Amendment No. 59 of November
11, 2009 (BRASIL, 2009), the Constitution determined that the state's duty to education will be
effected by guaranteeing compulsory and free basic education from 4 (four) to 17 (seventeen)
years of age, even ensuring its free offer to all those who did not have access to it at their own
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Luiz de Sousa JUNIOR; Damião de LIMA and Sérgio Andrade de MOURA
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age, in addition to the progressive universalization of free high school and early childhood
education, in daycare and preschool, to children up to five (five) years of age (BRASIL, 1988,
art. 208).
The right of all citizens to education is directly related, on the one hand, to the condition
that education is public, that is, assumed by the public authorities as the duty of the State, plus
the responsibility of the family
–
possibly guaranteeing the freedom of private initiative. On the
other hand, education should be mandatory, in the sense that parents have the duty to send their
children to school, and it is up to the State to fund schools to guarantee places for all, throughout
the national territory, thus ensuring free of charge in order to enable them, regardless of their
social origin, everyone can attend school (ARELARO, 2010; CURY, 2008).
The educational system in Brazil, in the context of the consolidation of democracy, was
structured with a high degree of autonomy among federal entities, as well as by decentralization
in the implementation of educational policies. According to current legislation, the
municipalities competed to act primarily in Early Childhood Education and Elementary School.
It was up to the states, in turn, to act primarily in elementary and high school. Finally, the federal
government assumed responsibility for higher education, in addition to the redistributive and
supple functions, in technical and financial terms in relation to the other entities (CARMO;
ZAIDAN FILHO; MIYACHI, 2014).
However, there is a fundamental issue related to the fulfillment of the duties of the State
with regard to the attendance of the right to education of every citizen. This issue deals
specifically with the need to ensure financial resources to meet the effective demands of public
education. In this perspective, Nunes (2017, p. 33, our translation) states that the fulfillment of
the state's duty with the fulfillment of the right to public and free education "[...] inevitably
implies the expenditure of budgetary resources [...]. For this reason, it has been that the state
duty to provide the right goes hand in hand with the undisputed need for financing". In order to
meet this demand, the government would have to seek sources that would guarantee the increase
of resources to finance education. In general, the guarantee is through constitutional provisions.
However, it was not always possible to ensure the necessary investments to affect the right to
education.
Alongside the need to ensure resources for the maintenance and development of
education, it is also necessary
–
and this is a requirement of contemporaneity
–
the evaluation
of public policies in the effort of making them more effective. The evaluation of the
effectiveness of a public policy seeks to verify the results achieved and the real changes brought
about in a specific reality. Through evaluation, it is possible to measure its limits, as well as its
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advantages and contributions. In addition, the evaluation of public policies contributes to
democratic debates and, consequently, to the strengthening of social control (RAMOS, 2009).
As a result of the historical scenario and this new political, economic and social
configuration in state action, specific financing policies were made feasible in the educational
field that affected basic education. In this perspective, the focus of this article will be the
analysis of the effectiveness
1
of the Fund for the Maintenance and Development of Basic
Education and the Valorization of Education Professionals (Fundeb) in the educational network
of the state of Paraíba, between 2007 and 2019, in relation to its ability to present results
consistent with its objectives of meeting the needs of maintenance and development of basic
education, in harmony with the perspective of the right to education guaranteed in the Federal
Constitution
2
. It is known that, due to the strong economic and educational asymmetries, the
impacts of an investment fund in education raise differentiated results between regions, states
and municipalities. Therefore, it is imperative to investigate, beyond the national sphere, results
at the local level that contribute to a more specific assessment of the results of a policy of
financing education systems based on educational funds.
This is a qualitative research based on a methodological proposal that used a
bibliographic and documentary research, in addition to a collection of financial and educational
data. It was used as a theoretical reference to support the research authors who approach the
theme on screen, such as Amaral (2012), Lima (2006), Martins (2011), Pinto (2015; 2018) and
Sousa Júnior (2006). The documentary part involved the analysis of the Federal Constitution
(1988), Constitutional Amendment No. 53 of December 19, 2006, and Law No. 11,494 of June
20, 2007. In addition, to operationalize the research objective, we first analyzed the data
regarding the revenues distributed by Fundeb to the educational network of the state of Paraíba
from the database of the Information System on Public Budgets in Education (SIOPE). Then,
we performed the analysis of a set of data extracted from the Reports of Educational Indicators
organized by INEP, that is: analysis of attendance/enrollment data, the numbers of two
efficiency and performance indicators, specifically, as well as the rate of school performance
(approval, disapproval and abandonment) and, finally, the age-grade distortion rate.
The organization of the text comprises, first, a synthesis about the financing of education
1
The etymological origin of the word effectiveness refers to a conception of "producing effect" and, according to
Houaiss (2009, p. 723, our translation), effectiveness constitutes the "possibility of producing a real effect" or
"ability to achieve its real goal".
2
The focus of this study will be on some eminently educational indicators. Therefore, the issue of teacher
appreciation will not be addressed. It is noteworthy that in this field the changes are significant. However, due to
its complexity and breadth, as well as the objectives of this writing, they will not be addressed.
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Luiz de Sousa JUNIOR; Damião de LIMA and Sérgio Andrade de MOURA
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021015, 2021. e-ISSN: 2237-258X
DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16502
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in Brazil from the Federal Constitution of 1988 and the institution of Fundeb. Next, the analyses
regarding the effectiveness of Fundeb in the educational network of the state of Paraíba are
presented. Finally, the conclusive considerations of this study are offered.
The FUNDEB and the financing of education in Brazil
It is noteworthy that the path of legal and legal foundations to ensure the financing of
public education, throughout the historical periods of the Colony, the Empire and the Republic,
was marked indelibly by advances and setbacks and, in many moments, by the precariousness
in ensuring the maintenance and development of education. Only from the Federal Constitution
of 1934, elaborated in the context of the Revolution of 1930, did the constitutional mechanisms
that ensure the linkage of financial resources to education were implemented. However, during
the following decades there were eliminations and reintegrations of binding in constitutional
texts. Finally, the Federal Constitution of 1988 reestablishes the binding of financial resources
for education (CURY, 2018).
In the Federal Constitution of 1988, the financing allocated for public education is
provided through the binding of tax resources, specifically imposed, of federal entities, by
affirming that the Union must apply at least eighteen percent, while the States, the Federal
District and municipalities, twenty-five percent (at least) of the revenue resulting from taxes,
including transfers, maintenance and development of education (BRASIL, 1988, art. 212).
Moreover, it is also determined that the distribution of these amounts should ensure priority to
meet the needs of compulsory education, specifically universalization, the guarantee of quality
standards and equity (BRASIL, 1988, art. 212, § 3).
The origin of accounting funds, such as Fundeb, is related to a long historical trajectory
of struggle for a public, free and quality education, which is linked to the propositions of the
Manifesto of the Pioneers of Education, of 1932, and with the performance of educator Anísio
Teixeira (1900-1971), who came to draw the guidelines of a proposal that served as the basis
for the constitution of Fundef in the 1990s (LIMA, 2006). The conception that underpinted the
policy of accounting funds was the correction of regional inequalities through the promotion of
the homogenization of resources invested in education through a mechanism of redistribution
of financial resources among federal entities (AMARAL, 2012).
With the end of the term of the former Fundef
3
, Constitutional Amendment No. 53 of
3
Established by Constitutional Amendment No. 14 of September 12, 1996, instituting the policy of accounting
funds for education.
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The effectiveness of Fundeb: An exploratory study in the education network of the state of Paraíba
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December 19, 2006 instituted Fundeb. According to Martins (2011), this amendment
contributed to organize and, at the same time, redistribute the financial resources linked to
public basic education, as well as to ensure regular and automatic flows, which, in general,
ensure greater autonomy and a balance for the entities of the federative pact.
Fundeb is an accounting fund consisting of revenue stemming from the collection of
taxes from all federal entities, i.e., the Federal Government, the Federal District and
municipalities. Fundeb's operating mechanisms promote the sub-binding of tax revenues,
constitutional transfers and the complementation of the Union to be invested in basic education.
This new accounting fund was regulated by Law No. 11,494 of June 20, 2007, and is intended
"[...] the maintenance and development of public basic education and the valorization of
workers in education, including their decent remuneration, in accordance with the provisions
of this Law" (BRASIL, 2007, art. 2, our translation).
As Sousa Júnior (2006, p. 281) explains, the mechanics of distribution of Fundeb's
resources follow the same institute by Fundef, with revenues from states and municipalities, in
addition to the complementation of the Union, and its redistribution within each State and its
municipalities according to enrollment in basic education. According to Pinto (2015), the
institution of accounting funds, that is, Fundef and Fundeb, brought a significant change in the
financing system until then in force and directly reflected student spending.
In the period prior to the accounting funds, each state and municipality exclusively
enjoyed the resources of taxes and transfers constitutionally linked to serve students enrolled in
their educational networks. The accounting funds introduced a double equalizing mechanism
and reduction of inequalities in investments made by each federated group: the redistribution
of financial resources within each state and its municipalities, and the complementation of the
Union. These mechanisms aim to promote a reduction of disparities in student spending among
the entities of the federation.
Each federal entity, whether state, Federal District or municipality, receives Fundeb
resources from the number of effective enrollments in basic education and according to the care
priorities established by the Federal Constitution. Thus, municipalities will act primarily in
Elementary School and Early Childhood Education, while states and the Federal District will
act primarily in elementary and high school (BRASIL, 1988, art. 211).
In addition, for the purposes of distributing Fundeb's resources, each enrollment has a
different weight, that is, a specific weighting factor that will result in a value per student/year
for each stage, modality and type of educational establishment. The base weighting factor = 1.0
corresponds to the initial grades of urban elementary school. The other stages and modalities
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have weighting factors ranging from 0.7 (lower factor) to 1.30 (major factor) (BRASIL, 2007,
art. 9).
The second equalizing mechanism and reduction of inequalities in the investments made
by each state and municipality is the complementation of the Union. The Union will, whenever
necessary, make financial contributions to complement the fund, whenever, within the state and
the Federal District, the weighted average value per student does not reach the minimum annual
value per student defined nationally. The objective of this mechanism is to ensure a minimum
investment standard per student in each stage and modality of basic education teaching. The
complementation was progressively increased, according to legal provisions, and reached the
level of 10% of the total resources from the fourth year of the fund. Thus, whenever the state
fund presents the value per student/year below the minimum established by the
Intergovernmental Commission for Financing for Quality Basic Education, it will have to
receive the complementation of the Union, so as to never receive amounts lower than the legally
established minimum (BRASIL, 2007, art. 4º, 6º and 31).
A second observation is that studies in the field of public investments in education, such
as those conducted by Jackson, Johnson and Persico (2016) and Hyman (2017), show that
financial investments in public education are essential to ensure learning and, consequently,
educational outcomes, especially when spending per student is relatively low. These studies
also point out, among the important and significant repercussions, that when promoting the
increase in spending per student through public policies of educational funding, there is an
improvement in educational levels, the reduction of differences in academic performance
among students with low and high socio-economic level, the growth of the propensity to enter
and completion of courses in higher education, the growth of individual wages and family
income, and the reduction of the intergenerational transmission of poverty. The results and
benefits found in the research are robust and important enough to justify the investments of
financial resources in public education.
Fundeb: repercussions on the state network of Paraiba
Located in northeastern Brazil, the state of Paraíba is one of the oldest occupied areas
in national history. Its capital, the city of João Pessoa, was founded in 1585. Its climate is
predominantly semi-arid. Therefore, it has long periods of drought. Paraíba has four
mesoregions: Mata Paraibana, Agreste Paraibano, Borborema and Sertão Paraibano. Only
13.80% of its territory, which corresponds to the area of The Paraiba Forest, is not in the semi-
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arid region, which covers the Agreste, Borborema and Sertão regions. A significant portion of
its population, 44.45%, and GDP, 53.40%, is concentrated in the Region of Mata Paraibana
(SILVA, 2014). The total population of Paraiba, in 2007, was 3,614,395 inhabitants, with
73.70% of this population located in the urban area (IDEME, 2008).
Currently, the state of Paraiba has 223 municipalities and occupies only 0.70% of the
territory of Brazil. In 2007, the economic production of the state of Paraíba represented only
0.80% of the national GDP. In the period between 1995 and 2005, GDP growth occurred,
however combined with a low level in the human development index (HDI)
4
. This fact caused
the state to be classified in an expanding underdevelopment situation. In addition, per capita
income in the state of Paraíba, in 2007, was R$ 6,097.00. This amount was higher only in those
presented by the states of Alagoas (R$ 5,880.80), Maranhão (R$ 5,165.20) and Piauí (R$
4,671.40) (MENDES
et al.,
2012).
An overview of the educational data of the state of Paraíba from the beginning of the
1990s reveals some of the challenges to be faced for the attendance of the right to education, as
well as for the promotion of social justice and well-being for all citizens of Paraiba. Between
1992 and 2008, the evolution of the average schooling rate in Paraíba increased by 31.70%.
However, despite being an advance, this growth was lower than the average in the Northeast
(49.80%) and Brazil (35.10%). In 2008, the average schooling rate for the population aged 25
years or older was only 5.2 years of schooling - in 1992 the average was 4 years of study.
However, despite the advance, in those with average schooling, Paraíba surpassed, among the
northeastern states, only Piauí (5.1) and Alagoas (5.0). In addition, in 2008, the percentage of
people with less than 8 years of schooling was 63.70% (MENDES
et al.
, 2012).
The illiteracy rate in the population between 15 and 24 years, age group that should
theoretically be attending high school and higher education, showed advances in the period
between 1992 and 2007. In this time frame, the illiteracy rate was significantly reduced from
21.50% to 5.40%. However, its result is still higher than the average in the Northeast (5.0%)
and Brazil (2.30%) (MENDES
et al.,
2012).
These data show the enormous challenges for effective government action in the
educational field, of which this accounting fund is an essential part, as well as to remember the
imperative of evaluating public policies as a central element for route correction in order to
expand inclusion and democracy. It is emphasized, once again, that the focus of this study will
be to analyze the educational effectiveness of Fundeb in the educational network of the state of
4
In 2005, the HDI of the state of Paraíba was 0.718 (EDEME, 2008).
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Paraíba, considering the resources underlinked through this accounting fund, in the period from
2007 to 2017, from the educational results presented in relation to its objective of maintenance
and development of public basic education (BRASIL, 2007, art. 2), from a perspective of
service to the right to education, guaranteed in the Federal Constitution (BRASIL, 1988, art. 6
and 205).
This initially shows, in Graphs 1 and 2, the evolution of Fundeb's revenues, including
constitutional transfers and the complementation of the Union, in the period 2007 to 2019.
Graph 3 also shows the evolution of student spending between 2008 and 2019
5
. It is noteworthy
that the data from graphs 1, 2 and 3 had the values deflated by the IGP-M of November 2020
so that they could be compared over time.
6
Figure 1 -
Evolution of FUNDEB Revenue transfers of Resources (2007-2019)
Source: Own development based on SIOPE data
The data from Graph 1 show that there was a trend line of growth of Fundeb's revenues
for the state of Paraíba until 2014, with a subsequent decrease. In the analyzed period, it was
observed that there was a significant growth of 52.93% of the resources allocated for the
maintenance and development of paraiba education. In this sense, one cannot disregard the
importance and potential of the resources derived from Fundeb for the financing of public
5
All graphs were prepared from the data collected between 2007 and 2019 from the Information System on Public
Budgets in Education (SIOPE), specifically the Demonstrative Reports of Fundeb's Revenues and Expenses and
the Indicator Reports. Available: https://www.fnde.gov.br/index.php/fnde_sistemas/siope/relatorios/relatorios-
estaduais. Access: 10 Feb. 2021.
6
The central bank of Brazil calculator was used for this process. Available: https://
www3.bcb.gov.br/CALCIDADAO/publico/exibirFormCorrecaoValores.do?method=exibirFormCor- recao
Values. Access: 10 Feb. 2021.
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education in the state of Paraíba in the period studied, through the mechanism of tax subbinding
of this accounting funds policy. The Union's contribution played an important role in this
growth.
Figure 2
- Evolution of FUNDEB Revenues. Complementation of the Union (2007-2019)
Source: Own development based on SIOPE data
Despite the fluctuations observed in the period studied, the data in Graph 2 indicate a
growth of 315.35% of the Union's complementation in Fundeb revenues aimed at ensuring the
levels of student spending defined annually. However, again, a negative inflection should be
noted from the year 2015, so that this complementation in 2019 is close to the values of the year
2009. These fluctuations in the complementation of Fundeb's resources, of course, were also
reflected in the expenditure per student of the state education system of Paraíba.
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Graph 3 -
Evolution of Student Spending in the State of Paraíba (2008 to 2019)
Source: Own development based on SIOPE data
Graph 3 shows the evolution of student spending in the state of Paraiba in Elementary
and High School between 2008 and 2019. It should be clarified that the data for the year 2007
were not available in the reports of state indicators made available on the SIOPE portal. With
regard to elementary school, there was an important growth of 92.66% in student spending in
the state of Paraíba between 2008 and 2019; however, student spending growth was not linear.
Thus, in 2012, 2013, 2015 and 2016, there was a reduction in student spending compared to the
previous year.
In relation to high school student spending, there is also a growth. However, at this stage
of education, the growth was very significant and reached a level of 278.95% between 2008
and 2019. However, following the trend already explained above, there were reductions in high
school student spending in the period analyzed in the years 2014, 2015, 2017, 2018 and 2019
compared to the previous year.
Before starting the presentation of enrollment data in the state of Paraíba, it is considered
important to expose, as a complementary element of understanding the educational scenario in
the period studied, the data referring to the educational establishments of basic education in this
federated area. From the data explained in graph 4, there is a well-designed movement: a
significant reduction in the number of public basic education educational establishments in the
state of Paraiba. The reduction reached the level of 65.74%, which means 424 fewer schools in
the composition of the network.
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Graph 4
- Rate of Variation of Educational Establishments in the State School of Education
in Basic Education of the State of Paraíba (2007-2019)
Source: Own elaboration based on school census data
From this point, graph 5
7
shows the data of total enrollment (urban and rural) in the
educational network of the state of Paraíba, in the delimited period, considering the stages of
Elementary And High School. The data contribute to the composition of an educational scenario
in Paraiba in that period. Initially, the data of elementary school enrollment scans are analyzed.
7
All graphs were elaborated from the data collected between 2007 and 2019 in the Synopses Statistics of Basic
Education/School Census, organized by INEP. Available: http://portal.INEP.gov.br/sinopses-estatisticas-da-
educacao-basica. Access: Feb. 10 2021.
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Graph 5
- Evolution of Enrollment in Basic Education - State of Paraíba (Elementary and
High School)
8
Source: Own elaboration based on school census data
Regarding
“Fundamental School”
9
in Paraíba, according to graph 5, the data show that,
in the period from 2007 to 2019, there was a reduction in total enrollment. In the analyzed time
frame, the reduction was 239.06%. Considering the data presented, the reduction reached
161,777 fewer enrollments in this stage of education in the state network. In the same way as
the registration data in elementary school, the data shown in graph 6, which presents the
information of attendance in high school in Paraíba, presented a trajectory of reduction in the
total enrollment. During the research period, the reduction was 20.79%. This represented a
reduction of 22,380 high school enrollments.
This scenario of reduction of educational supply in the state network becomes more
worrying when confronted with data from the Report of the 3rd Cycle of Monitoring of PNE
Goals (BRASIL, 2020). In this record, it is exposed that 11,956 people from 6 to 14 years old
who had not completed elementary school and had not yet completed it still existed in Paraíba,
in 2019; just as there were 80,150 people aged 15 to 17 who did not attend high school and had
not completed basic education.
10
The data presented in graphs 6 and 7
11
show the percentage evolution of the population
8
Fundamental School; High School.
9
It is noteworthy that, according to Constitutional Amendment No. 14 of 1996, it was determined that the states
and the Federal District will act primarily in elementary and high school.
10
This data should be understood in the context of high percentage of age-grade distortion in elementary school
presented in graph 10.
11
The graphs were elaborated from the data available in the Reports of the 1st, 2nd and 3rd Cycle of Monitoring
the Goals of the National Education Plan (BRASIL, 2016; 2018; 2020).
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aged 6 to 14 years who attended or had already completed elementary school, and of the
population aged 15 to 17 years who attended or had already completed high school in Paraíba,
both in aggregate, that is, with consolidated information from all education networks in the state
of Paraíba, between 2007 and 2019
12
. These data constitute a complementary element that
contributed to the process of understanding the educational scenario of Paraíba in the analyzed
period.
Graph 6 -
Percentage Evolution of the population aged 6 to 14 years who attended or had
already completed elementary school in Paraíba (2007-2019)
Source: Own elaboration based on INEP data (BRASIL, 2016; 2018; 2020)
The data in graph 6 show that, in the period from 2007 to 2019, there was a progress in
the percentage of the population aged 6 to 14 years who attended or had already completed
elementary school, considering all the networks in Paraíba. The data start from a high level of
94.50% in 2007 and show a growth of 3.2 percentage points twelve years later, reaching 97.70%
in the last year analyzed, thus reaching a very high level. It is observed that, over the years,
despite the occurrence of small oscillations, the general line is ascending. However, the
universalization of elementary school will only be actually achieved with the increase and
maintenance of the completion rate at the recommended age over the next few years (BRASIL,
2020).
The evolution of the frequency percentage of the population aged 15 to 17 years who
12
Data for the year 2010 were not available.
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attended high school in the state of Paraíba is described in the following graph.
Graph 7 -
Percentage Evolution of the population aged 15 to 17 years who attended high
school or had completed basic education in Paraíba (2007-2019)
Source: Own elaboration based on INEP data (BRASIL, 2016; 2018; 2020)
Graph 7 shows a growth trajectory, in the analyzed period, of the percentage of the
population aged 15 to 17 years who attended or had already completed high school, considering
all the teaching networks in Paraíba. The growth rate of school coverage of students in the
recommended age group at this stage of basic education was 19.7 percentage points, i.e., it
showed a growth rate of 50.38%. Nevertheless, the advance in the period, the indicator is still
at a level lower than 60%, which is relatively low.
However, despite the advances in the percentages of attendance in Elementary and High
School, the enrollment data of basic education in the network of the state of Paraíba show a
tendency to progressively reduce care in these stages. In general, in the period from 2007 to
2019, the reduction was 105.05%, which is translated into 184,157 fewer enrollments in the
state network. In short, despite the growth of Fundeb's investments in the period, there was a
significant reduction in enrollment in the state public network.
According to Pinto (2018), the reduction in enrollment in education networks is a
worrying phenomenon observed throughout the validity of the accounting funds policy. For this
author, "[...] mayors and governors have chosen to make the money pay off by making use of
the reduction in enrollment. And this occurs in full force of the PNE 2014-2024, which presents
several goals that imply an expansion of the offer in basic education" (PINTO, 2018, p. 17, our
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translation). In Law No. 13,005/2014, which deals with the National Education Plan (2014-
2024), there are two goals directly related to the universalization of basic education. Goal 2
talks about promoting the universalization of elementary school from 9 (nine) years for the
entire population from 6 (six) to 14 (fourteen) years, while goal 3 talks about promoting the
universalization, by 2016, of school care for the entire population from 15 (fifteen) to 17
(seventeen) years.
Next, data from 2007 to 2019 show the educational indicators of efficiency and
performance, specifically, the rates of school performance (approval, failure and dropout), in
Elementary School, in Graph 8, and in High School, in Graph 9. Finally, the indicators of age-
grade distortion in elementary school and high school are shown in graph 10, in addition to the
presentation of a table with IDEB data from the state of Paraiba. They are all important data to
analyze the educational effectiveness of Fundeb in the educational network of the state of
Paraíba.
13
Graphs 8 (Elementary School) and 9 (High School) are presented with school
performance rates (approval, failure and dropout) that assess the requirements of school
attendance and achievement.
Graph 8 -
Evolution of Performance Indicators in Elementary School in the educational
network of the State of Paraíba (2007-2019)
Source: Own elaboration based on data from the Reports of Educational Indicators /Income Reports of
INEP
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All graphs of the educational indicators of efficiency and performance were elaborated from the data collected,
between the years 2007 and 2019, in the Educational Indicator reports, specifically the Income and Distortion
Reports Age-Series, organized by INEP. Available: http://portal.INEP.gov.br/web/guest/indicadores-
educacionais. Access: Feb. 10 2021.
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Luiz de Sousa JUNIOR; Damião de LIMA and Sérgio Andrade de MOURA
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021015, 2021. e-ISSN: 2237-258X
DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16502
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In the data in Graph 8, there is a progressive expansion of the approval rates for
elementary school in the educational network of the state of Paraíba. In the period between
2007 and 2019, there was an increase of 8.34% in this indicator of school performance.
With regard to failure rates, the data show that they remained at high levels, always
above 13%, with the exception being 2015, which presented a rate of 12.90%. When we
observed the data between 2007 and 2019, there was an increase of only 3.3 percentage points,
i.e., the period showed a growth of 23.4%.
Regarding the dropout rate of elementary school, there was a significant reduction in
the period analyzed. Between 2007 and 2019, the reduction was 9.3 percentage points. In fact,
it was the reduction in dropout rates that drove the improvement in approval rates. Next, the
same rates are being reviewed in high school.
Graph 9 -
Evolution of Performance Indicators in High School in the educational network of
the state of Paraíba (2007-2019)
Source: Own elaboration based on data from the INEP Educational Indicators/Income Reports
In the period between 2007 and 2019, in the high school stage, there was a slight
improvement in approval rates. The increase in this rate was 9.4 percentage points. Thus, it
showed a growth of 13.20% and reached, in 2019, the level of 80.60%.
With regard to failure rates, the data point to a growth. In 2007, this rate was at the level
of 8.40%, while in 2019 it reached 11.90%, i.e., it showed a growth of 3.5 p.p. in that period.
In this sense, the failure rate remained at a high level and presented a growth trend. As regards
school dropout rates, we noticed a significant reduction of 12.9 p.p. in that period. This means
that the cutout showed a reduction of 63.24%. However, it still remained at a relatively high
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The effectiveness of Fundeb: An exploratory study in the education network of the state of Paraíba
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021015, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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level, as it stood at 7.5% in 2019.
In summary, when analyzing the results of the first indicator of efficiency and
performance listed for this study, that is, the rates of school performance (approval, disapproval
and abandonment), the state network of Paraiba presented improvements over the period
studied. However, there were modest improvements, especially in the approval rates in
elementary and high school. On the other hand, dropout rates decreased significantly. On the
other hand, the failure rates remained high. In addition, they showed a growth trend, reaching,
in 2019, the level of 12.90% in elementary school and 11.90% in high school.
Finally, the data in graph 10 show the information of the second educational indicator
of efficiency and performance selected for this research, that is, the age-grade distortion rate.
This indicator expresses the percentage of students enrolled in each grade who are older than
the recommended or predicted age. The age-grade distortion results, above all, from late school
admission, repetition and dropout, and subsequent return of the student to the school system.
This rate is one of the main problems of Brazilian education (SARAIVA, 2010). Graph 10
shows the data of age-grade distortion, elementary school and high school, in the state of
Paraiba in the period between 2007 and 2019.
Graph 10 -
Evolution of the Age-Series Distortion Rate in the educational network of the
State of Paraíba (2007-2019)
Source: Own elaboration based on data from INEP's Educational Indicators/Age-Series Distortion
Reports
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Luiz de Sousa JUNIOR; Damião de LIMA and Sérgio Andrade de MOURA
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021015, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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From the data in Graph 10, it is possible to see some advances over the period analyzed,
especially in the passage from 2007 to 2008. However, it remained relatively stable at high
levels in subsequent years. In fact, there is a high age-grade distortion rate in elementary school
and high school, close to 40%, in the educational network of the state of Paraíba, that is, four
out of ten students were at their age lain to attend these stages of basic education. In this sense,
the data reveal the challenge for the state network of Paraiba to improve the synchronism
between the age/grade of students enrolled in elementary school and high school and to make
more students able to complete compulsory basic education at the appropriate age.
In elementary school there is a reduction of 7.3 percentage points in the period analyzed.
This represents a reduction of 18.91%. However, the percentages of age-grade distortion in
elementary school, throughout the period analyzed, remained high. In addition, between 2013
and 2017, rates remained stable at about 38%. In 2019, at this stage of education, the age-grade
distortion rate was 37.1%, that is, there were 25,106
14
students delayed in relation to their
studies in relation to the total of 67,672 enrolled in the state network.
Regarding high school, there was a reduction of 25.4 percentage points between 2007
and 2019, i.e., there was a reduction of 68.46%, with the percentage of age-grade distortion
remaining quite high, always above 40%, except only the years 2014, 2015 and 2019, which
presented rates of 39.50%, 38.40% and 38.60%, respectively. In 2019, the age-grade distortion
rate was 38.60%. This means that 41,163
15
high school students out of a total of 107,639
enrolled in the state wide network are lagging behind their studies. In addition, as of 2015, the
age-series distortion rate began a upward trend, which only retreated in 2019.
In a total, the series distortion-age rates showed a significant reduction between 2007
and 2008, however, they remained at high levels and close to 40% in subsequent years. Finally,
table 1 shows the IDEB data from the state of Paraiba.
14
This total was calculated with data from Graph 4.
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This total was calculated with data from Graph 5.
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The effectiveness of Fundeb: An exploratory study in the education network of the state of Paraíba
Rev. Educação e Fronteiras,
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Table 1 -
IDEB data in the 8th grade/9th grade Elementary School and 3rd grade High School
(2007-2019)
16
Source: Own development based on INEP data
According to the data just above, it is possible to observe that, despite presenting a
growth trend in elementary and high school, the goals were not achieved in five of the years in
which the indicator was calculated. In Elementary School, as of 2011, the Observed IDEB has
been lower than the goals projected for the network. In high school, this situation happens from
the year 2013. Moreover, in general, the results of the IDEB are still far from the target of 6.0,
considered a quality parameter because it is equivalent to the average of OECD member
countries. However, in the last year of the series, there was an important increase in the results
of the Index, which is out of the scope of this article and would deserve a specific study. In
general, the IDEB has advanced, but below expectations.
Final considerations
The data presented in the research indicate that, over the period analyzed, Fundeb not
only guaranteed a regular and automatic flow of financial resources, but the volume available
showed a very significant upward line until 2014. The subsequent approval of Constitutional
Amendment 95/16 and the political and economic crisis opened with the impeachment of
President Dilma Rousseff greatly reduced the capacity for adequate financing of public
education.
According to the data brought in this study, the revenues showed significant growth,
indicating a positive character. With regard to constitutional transfers, growth was around
52.93%, while in the union's complement the level was 315.35%. Overall, growth was 61.62%
between 2007 and 2019. This fact directly had a significant impact on the annual student
expenditure, causing its increase
–
however, part of this increase in annual student spending
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Comparison between observed IDEB and projected goals, during 8th grade and also at the final year of High
School.
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was driven by a reduction in enrollment.
This expansion is particularly important, especially in an educational reality where the
amounts spent per student are still relatively low. Thus, when analyzing the financial resources
made available to serve the state network of Paraiba through FUNDEB's sublinking
mechanisms, it was verified its efficiency in ensuring and even promoting an expansion of
resources for the financing of basic education in public networks. However, two observations
fit. The first is that there is a clear sign of depletion of this mechanism in recent years, mainly
due to the economic crisis and the low growth of the economy, aggravated in 2020 by the
pandemic of the new coronavirus.
In addition, it is worth mentioning that the document Education at a Glance 2018: OECD
indicators (2018) exposes that the average annual expenditure per student, for the year 2015,
among OECD member countries, was $9,941.00 for Elementary School and $10,010 for High
School, while the average annual spend per student in Brazil was only $3,762.00 for Elementary
School and $3,872.00 for the Middle school. Thus, despite the growth in the annual student
expenditure, provided by Fundeb in the state of Paraíba, this value is still relatively low and,
therefore, below the needs of a quality offer.
Meanwhile, when analyzing the data of care/enrollment of compulsory basic education
in the public network in the state of Paraíba, we observed a trajectory of retraction in the period
studied. Considering the legal determinations regarding the right to education present in the
Federal Constitution (BRASIL, 1988) and the Law of Guidelines and Bases of National
Education (BRASIL, 1996), as well as the goals of the National Education Plan (2014-2024) to
universalize elementary and high school, in addition to the objectives of Fundeb (BRASIL,
2006) to promote the maintenance and development of education, it is a serious and worrying
situation in the face of the reduction of enrollment in the state network in a scenario in which
many paraibanos, according to the updated official data, did not attend educational institutions
in the various stages of basic education or had not completed this level of education. This fact
gains more dramatic contours when considering that Paraíba is one of the poorest states of the
federation. From this perspective, in the period analyzed in the state education network of
Paraiba, Fundeb, despite the significant expansion of the resources available to the Paraiba
educational network, did not present the necessary effectiveness in promoting the development
towards the universalization of compulsory basic education, which aligns with the attendance
of the right to education for all citizens.
Finally, it was found that, after analyzing the data of the indicators of efficiency and
school performance in the educational network of the state of Paraíba, improvements occurred.
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The effectiveness of Fundeb: An exploratory study in the education network of the state of Paraíba
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021015, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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These, however, were not homogeneous in all indicators: for some, the improvements were
insignificant or even a trend of worsening (failure rate), while in others the advances were to a
median degree (approval and abandonment rate) and others exhibited important improvements,
but still need to make a lot of progress to achieve satisfactory and desired levels, that is, the
lowest possible for public education (age-grade distortion). Thus, from the perspective of
analysis of efficiency and performance indicators, the effectiveness of Fundeb, in the period
studied, with regard to the objective of maintenance and development of education in the
educational network of the state of Paraíba, presented a limited result.
With regard to IDEB, the progress was very incipient, with the exception of the last
year. Further studies would be needed to ascertain the extent to which funding policies such as
Fundeb have contributed
–
or not
–
to advance this indicator within state and municipal
networks, but what can be said is that adequate financial resources are a necessary but not
sufficient condition to provide the quality of education. In any case, Brazil has never secured a
Cost-Student-Quality for its basic education. This is a task that is yet to be accomplished.
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https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16502
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About the authors
Luiz de Sousa JUNIOR
Associate Professor, Federal University of Paraíba (UFPB).
Damião de LIMA
Associate Professor, Federal University of Paraíba (UFPB).
Sérgio Andrade de MOURA
PhD student of the Post-Graduate Program in Education (PPGE), Federal University of Paraíba
(UFPB).
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Correction, formatting, normalization, and translation.