Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 12, n. esp. 2, e023025, 2023. e-ISSN:2237-258X
DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v12iesp.2.17401 1
“QUANDO MAIS É MENOS”: DISTORÇÕES NA LEI DE COTAS PARA ACESSO
AO ENSINO SUPERIOR EM PROCESSOS SELETIVOS
“CUANDO MÁS ES MENOS”: DISTORSIONES EN LA LEY DE CUOTAS PARA
ACCESO A LA ENSEÑANZA SUPERIOR EN PROCESOS DE SELECCIÓN
“WHEN MORE IS LESS”: DISTORTIONS IN THE QUOTA ACT FOR ACCESS TO
HIGHER EDUCATION IN THE SELECTIVE PROCESS
Reinaldo dos SANTOS
e-mail: reinaldosantos@ufgd.edu.br
Alaerte Antonio Martelli CONTINI
e-mail: alaertecontini@ufgd.edu.br
Edicleia Lima de OLIVEIRA
e-mail: edicleia.oli1@gmail.com
Como referenciar este artigo:
SANTOS, R.; CONTINI, A. A. M.; OLIVEIRA, E. L. “Quando
mais é menos”: Distorções na Lei de Cotas para acesso ao ensino
superior em processos seletivos. Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 12, n. esp. 2, e023025, 2023. e-ISSN: 2237-258X.
DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v12iesp.2.17401
| Submetido em: 05/01/2022
| Revisões requeridas em: 22/04/2022
| Aprovado em: 16/05/2022
| Publicado em: 10/06/2022
Editor:
Profa. Dra. Alessandra Cristina Furtado
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 12, n. esp. 2, e023025, 2023. e-ISSN:2237-258X
DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v12iesp.2.17401 2
RESUMO: Este artigo visa analisar a efetividade da Lei de Cotas no Ensino Superior, buscando
identificar distorções em sua aplicação. A metodologia da pesquisa social abrangeu as seguintes
etapas: busca pelas disposições finais da Lei de Cotas, utilizando legislações pertinentes;
descrição dos resultados da Lei de Cotas no processo de ingresso, com o dimensionamento por
meio dos editais e a oferta por processo seletivo em uma universidade federal; e análise da
efetividade da legislação nas diferenças entre o total de vagas que deveriam ser oferecidas pela
ampla concorrência e cotas, e o número real de vagas ofertadas e ocupadas pelos cotistas no
contexto analisado. Os resultados obtidos apontam que a segmentação da oferta de vagas nos
editais de processos seletivos restringe a efetividade da lei de cotas, uma vez que obriga os
candidatos a concorrerem apenas em uma modalidade de vagas, impossibilitando-os de
concorrerem em outras para as quais também possuem perfil. Pode-se concluir que o sistema
de oferta de vagas pelo SISU, com suas complexidades técnicas e burocráticas, distorce a
efetividade da lei de cotas, resultando em um número aparentemente maior de vagas destinadas
às cotas, mas que na realidade representam menos oportunidades de concorrência. Essa situação
configura um efeito perverso de exclusão em uma ação que deveria promover a inclusão
educacional e social.
PALAVRAS-CHAVE: Direitos Humanos. Lei de Cotas. Ensino Superior. Inclusão.
RESUMEN: Este artículo tiene como objetivo analizar la efectividad de la Ley de Cuotas en
la Enseñanza Superior, buscando identificar distorsiones en su aplicación. La metodología de
la investigación social abarcó las siguientes etapas: búsqueda de las disposiciones finales de
la Ley de Cuotas, utilizando la legislación pertinente; descripción de los resultados de la Ley
de Cuotas en el proceso de admisión, con el dimensionamiento a través de los avisos públicos
y la oferta por proceso selectivo en una universidad federal; y análisis de la eficacia de la
legislación en las diferencias entre el número total de vacantes que deberían ser ofrecidas por
la amplia competencia y cuotas, y el número real de vacantes ofrecidas y ocupadas por titulares
de cuotas en el contexto analizado. Los resultados obtenidos indican que la segmentación de
la oferta de vacantes en los avisos de procesos selectivos restringe la efectividad de la ley de
cuotas, ya que obliga a los candidatos a competir solo en una modalidad de vacantes,
imposibilitándoles competir en otras para las que también tienen un perfil. Se puede concluir
que el sistema de oferta de vacantes del SISU, con sus complejidades técnicas y burocráticas,
distorsiona la efectividad de la ley de cuotas, resultando en un número aparentemente mayor
de vacantes destinadas a cuotas, pero que en realidad representan menos oportunidades de
competencia. Esta situación configura un efecto perverso de exclusión en una acción que debe
promover la inclusión educativa y social.
PALABRAS CLAVE: Derechos humanos. Ley de Cuotas. Enseñanza Superior. Inclusión.
ABSTRACT: This article aims to analyze the effectiveness of the Law of Quotas in Higher
Education, seeking to identify distortions in its application. The methodology of the social
research encompassed the following stages: search for the final provisions of the Law of
Quotas, using pertinent legislations; description of the results of the Law of Quotas in the
admission process, with quantification through the selection process notices and the offer per
selection process in a federal university; and analysis of the effectiveness of the legislation in
the differences between the total number of vacancies that should be offered by general
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competition and quotas, and the actual number of the vacancies provided and occupied by
quota beneficiaries in the analyzed context. The obtained results indicate that the segmentation
of the offer of vacancies in the selection process notices restricts the effectiveness of the quota
law since it forces candidates to compete only in one category of vacancies, preventing them
from competing in others for which they also qualify. With its technical and bureaucratic
complexities, the system of offering vacancies by SISU distorts the effectiveness of the quota
law, resulting in a higher number of vacancies allocated to quotas, but that, in reality,
represents fewer opportunities for competition. This situation configures a perverse effect of
exclusion in promoting educational and social inclusion.
KEYWORDS: Human rights. Quotas Act. Higher Education. Inclusion.
Introdução
No ano de 2022, a Lei de Cotas no Ensino Superior completará dez anos em vigor e
deverá passar por um processo de avaliação, conforme disposto na própria Lei 12.711/2012.
Neste sentido, diversos pesquisadores das mais diferentes áreas têm empreendido investigações
sobre as cotas, explorando temáticas como fraudes, judicialização, permanência/evasão,
assistência, empoderamento, perfil e desempenho dos cotistas, bem como dados da presença e
de perfil de egressos de escola pública, negros, indígenas e pessoas com deficiência no ensino
superior brasileiro.
Este artigo se enquadra nesta seara investigativa e busca, por meio da
interdisciplinaridade entre sociologia, direito e educação, refletir sobre a efetividade da Lei de
Cotas, pontuando alguns desvios, inversões e distorções. O referencial teórico-conceitual
embasou-se em elementos da Teoria Tridimensional do Direito e em assentamentos sobre
efetividade de legislação e enforcement law. A metodologia utilizada baseou-se em pesquisa
bibliográfica (teórica e temática sobre efetividade de legislação), pesquisa documental de leis,
decretos, portarias e editais sobre cotas no ensino superior brasileiro e na análise sociológico-
jurídica da proximidade/distanciamento entre o prescritivo da legislação e o descritivo da
aplicação da lei de cotas em processos seletivos.
A principal questão que norteou o artigo foi: quais os fatores de efetividades na
aplicação da Lei de Cotas que resultaram na diminuição, ao invés da ampliação, das
oportunidades de concorrer a vagas para ingresso na graduação da UFGD, para os cotistas
negros? Em que dimensão as cotas que deveriam significar mais vagas e oportunidades para
concorrer resultaram em menos vagas?
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Efetividade da Legislação
A cultura política brasileira cunhou duas expressões muito instigantes para a sociologia
jurídica: “lei que não pegou”; e “lei para inglês ver”. Ambas tem origens em meados do século
XIX, em perversões do contexto de construção da nação brasileira, e estavam relacionadas a
direitos sociais e raciais. Referem-se genericamente a limitações na efetividade da lei, ou seja,
os desvios, bloqueios, constrangimentos e esvaziamento na concretização do estabelecido em
uma norma.
A expressão “lei que não pegou” remete a ideia de uma lei que entra em vigor, mas
que sistematicamente não é cumprida pela sociedade, quer pela resistência e não aceitação por
aqueles que deveriam cumprir a lei, quer pela não atuação ou insuficiência de atuação daqueles
que deveriam fazer que a lei fosse cumprida. Segundo Oliveira (2014, p. 61), “uma lei que entra
em vigor, mas não é cumprida pela sociedade é comumente conhecida como uma lei que ‘não
pegou”. Para o historiador José Murilo de Carvalho, a primeira lei brasileira que “não pegou”
foi a Lei de Terras de 1850, que, em sua origem legislativa, objetivava normatizar o acesso e
o registro da propriedade rural no Brasil, mas que não foi cumprida, resultando em latifúndio,
grilagem e conflitos agrários: “a política de terras do Império muito pouco saiu da ordem
legislativa, visto que sistematicamente foi sabotada e bloqueada ao nível da implementação.
Seria o primeiro grande exemplo nacional de lei que não pegou" (CARVALHO, 1981, p. 42).
A expressão “lei para inglês ver” remete a ideia de uma lei que, já na sua origem, foi
feita para ser sistematicamente descumprida, simulada, converter-se, total ou parcialmente, em
um engodo, uma formalidade vazia, quer pela intencionalidade descumpridora daqueles que
elaboram a lei, quer pela omissão/insuficiência executora daqueles que deveriam fazer que a
lei fosse cumprida. Na perspectiva de filólogos e historiadores, a origem da expressão se refere
diretamente a uma questão racial, das simulações e resistências das elites políticas do período
imperial no Brasil para a extinção da escravidão de negros africanos e afro- brasileiros:
Expressão surgida durante o Império, quando Brasil firmou convênios com
a Inglaterra, no sentido da repressão do tráfico de escravos, sendo
estabelecidos tribunais de julgamento, para os navios negreiros apreendidos.
Tinha o Brasil a obrigação de patrulhar as costas, as quais eram também
patrulhadas pelos navios britânicos. Mas o tráfico continuava, fazendo o
governo vista grossa à traficância. Dizia-se, por isso, que o nosso
patrulhamento era fictício, isto é, apenas para inglês ver, como uma satisfação
platônica aos acordos oficialmente firmados (MAGALHÃES JÚNIOR, 1974,
p. 237).
Promulgada em 7 de novembro de 1831, a primeira lei de proibição do tráfico
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Atlântico de escravos para o Brasil é origem de uma das expressões mais
populares no país, sempre utilizada quando se deseja fazer referência,
sobretudo, a dispositivos legais pouco ou nada efetivos: “lei para inglês ver”.
Fruto das pressões exercidas pelo governo britânico, interessado na extinção
do comércio negreiro, a lei Feijó foi praticamente ignorada por traficantes
escravista, e mesmo pelo Estado, até que a lei Eusébio de Queiroz,
promulgada em 1850, determinou o que seria um ponto final na importação de
braços africanos para terras brasileiras(COTA, 2011, p. 65).
Embora permeie outras temáticas legislativas, na cultura sócio-jurídica brasileira, o
esvaziamento da lei é bem característico de direitos/deveres envolvendo questões raciais, sendo
que o sentido da expressão “lei para inglês ver” surgiu para velar os direitos das pessoas negras
e os deveres do Estado/Sociedade em fazer cumprir as leis que estabeleciam tais direitos:
Quadro 1 - Sumário de Efetividade de Leis sobre Direitos de Negros
Lei
Objetivo
Resultante
Lei de 7 de
Novembro de
1831 - Lei Feijó
Declarou livres todos os
escravos
vindos de fora do Império, e
impõe penas aos importadores
dos mesmos escravos.
Estabeleceu medidas mais
rigorosas para a repressão do
tráfico de africanos no Império e
tornou a prática crime para todos
os envolvidos
Os filhos de mulher escrava que
nascerem no Império desde a
data
desta lei, serão considerados de
condição livre.
Esvaziamento, pois praticamente não havia fiscalização e
as
sanções eram raramente aplicadas.
Lei n. 581/1850 -
Lei Eusébio de
Queirós. -
Estabeleceu medidas mais
rigorosas para a repressão do
tráfico de africanos no Império e
tornou a prática crime para todos
os envolvidos.
Desvio, pois os escravos apreendidos eram entregues ao
Estado que os concedia a particulares, mediante um
pequeno pagamento, para trabalho compulsório e não
remunerado, permanecendo na prática como escravos.
Lei n. 2040/1871
- Lei Rio Branco
ou Lei do Ventre
Livre.
Os filhos de mulher escrava que
nascerem no Império desde a
data
desta lei, serão considerados de
condição livre.
Desvio, pois os filhos de escravas tinham que trabalhar
(compulsoriamente e sem remuneração) para os
proprietários de suas mães até os 21 anos ou serem
entregues, mediante uma indenização, para o Estado,
para também trabalhar até os 21 anos.
Lei n. 3270/1885
- Lei Saraiva-
Cotegipe ou
Lei
dos Sexagenários
Determinou a libertação dos
escravos com mais de 60 anos.
Esvaziamento, pois na época a média de expectativa de
vida de um escravo era de menos de 30 anos e nos
raríssimos casos em que chegavam aos 60 anos, ainda
tinha que indenizar os proprietários
em dinheiro ou trabalhando até os 65 anos.
Decreto 7.031-
A/1878
Permite a matrícula de homens
adultos negros em cursos
noturnos de escolas públicas
Esvaziamento, pois era reduzido o número de escolas
públicas no período, sendo raríssimas as que
funcionavam no período noturno.
Lei 7716/1989 -
Lei do Crime de
Racismo
Define os crimes resultantes de
preconceito de raça ou de cor
Desvio, pois a quase totalidade dos casos são
enquadrados como injúria (pena de 3 meses a 1 ano) ou
injúria racial (pena de 1 a 3 anos) e são raríssimas as
condenações por racismo (inafiançável e
pena de 2 a 5 anos).
Lei 12.711/2012
-
Lei de Cotas no
Ensino Superior
Estabelece cotas, inclusive para
pretos, pardos e indígenas, em
instituições federais de ensino
Desvio, pois nos primeiros anos bastava a
autodeclaração do candidato e a falta de fiscalização e
considerável judicialização,
implicou na ocupação das vagas de cotas por não negros.
Fonte: Elaborado pela autoria
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O âmbito de análises da teoria e sociologia jurídicas se debruça muito mais do que sobre
se uma lei foi feita para valer, ou não ou se pegou ou não, remetendo a investigações sobre
efetividade normativa, ou seja, de fatores de um sistema no qual uma norma se aproxima em
maior ou menor grau de sua efetivação ideal e consequentes explicações e indicações para
avanço na efetividade, passando por dificuldades, obstáculos, esvaziamento, desvios e efeitos
perversos, com sujeitos, recursos, práticas e instituições.
A configuração da abordagem pretendida neste artigo parte da Teoria Tridimensional
do Direito e envolve os conceitos de enforcement law e efetividade da legislação para analisar
a eficácia da lei de cotas, em uma abordagem PDA (Prescrição-Descrição-Análise): de
apreensão do que é prescrito pela norma sobre as cotas; de descrição do fato resultante da
norma, na oferta e ocupação das vagas de cotas; de análise da valoração da norma de cotas
em sua regulamentação e implantação técnico-administrativa.
Na teoria tridimensional, o Direito se compõe da conjugação harmônica de três aspectos
básicos e primordiais (fato, valor e norma), pressupondo uma constante comunicação (dialética
de implicação-polaridade) entre o fato e o valor, que origina e também se relaciona com a
norma. Para Reale (2017, p. 65-66):
Onde quer que haja um fenômeno jurídico, há, sempre e necessariamente, um
fato subjacente (fato econômico, geográfico, demográfico, de ordem técnica
etc.) um valor, que confere determinada significação a esse fato, inclinando
ou determinando a ação dos homens no sentido de atingir ou preservar certa
finalidade ou objetivo; e, finalmente, uma regra ou norma, que representa a
relação ou medida que integra um daqueles elementos ao outro, o fato ao
valor.
Nesta tridimensionalidade: a) um fato/situação econômico, político, social, criminal,
educacional, ambiental etc., na maioria das vezes, já configurado por uma norma existente e
resultante de uma valoração anterior; b) o fato é percebido/assimilado por relações entre
pessoas, grupos e instituições e valorado como desejável, não desejável, tolerável, reprovável
etc., recebendo um atributo de intencionalidade de intervenção para extinção, mitigação,
conservação, majoração ou modificação do fato e/ou suas decorrências; c) e esta valoração fato
é convertida em uma norma, visando realizar a intencionalidade e resultar em fato
modificado. Por outro lado, Reale destaca que a tridimensionalidade do Direito comporta três
sentidos ou vetores de análise:
[...] de tal modo que o discurso do jurista vai do fato ao valor e culmina na
norma; o discurso do sociólogo vai da norma para o valor e culmina no fato,
e, finalmente, nós podemos ir do fato à norma culminando no valor, que é
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sempre uma modalidade do valor do justo, objeto próprio da Filosofia do
Direito.
Assim sendo, há três ordens de estudos distintos, mas estudos correlatos,
conforme o seguinte quadro direcional:
CIÊNCIA DO DIREITO: fato -------> valor ----- > norma
SOCIOLOGIA DO DIREITO: norma -------> valor ---- > fato
FILOSOFIA DO DIREITO: fato -------> norma ---- > valor
(REALE, 1993, p. 305).
No sentido da Sociologia do Direito, a tridimensionalidade envolve: a) uma norma,
resultante da valoração anterior de um fato; b) a percepção/assimilação da norma por relações
entre pessoas, grupos e instituições e valoração como justa, legítima e aplicável em maior ou
menor grau, recebendo esforços, ações e recursos proporcionais à sua efetividade como
realização da intencionalidade da norma; c) e esta valoração da norma resulta em fato mais
próximo ou distante da intencionalidade da forma, condicionada pela valoração nas condições
de efetividade.
Assim, a proposta de abordagem deste artigo é a de estabelecer o que prescreve a norma
de cotas (resultante da valoração de um fato inicial), descrever o fato resultante da norma de
cotas (vagas ofertadas e ocupadas) e analisar aspectos da valoração da norma em alguns
constrangimentos em sua efetividade.
Quadro 2 – Relacional de Tridimensionalidade do Direito
Tridimensionalidade da Ciência do Direito Tridimensionalidade da Sociologia do Direito
---------> ---------> ---------> --------->
Fato (inicial)
Valor (do fato)
Norma
[Prescrição]
Valor (da norma)
[Análise]
Fato
(resultante)
[Descrição]
Fato inicial
percebido
socialmente
por pessoas,
grupos e
instituições
Valoração do fato
inicial, com
atribuição de
intencionalidade
modificativa, por
pessoas, grupos e
instituições
Norma decorrente da
valoração do fato, por
relações de poder,
objetivando fato
resultante diferente do
inicial e
conforme a valoração
Valoração da
norma em sua
implantação com
ações, esforços,
recursos
proporcionais a
efetividade da
norma
Fato resultante da
implantação da
norma, com maior
ou menor grau de
efetividade,
decorrente da
valoração
da norma
Fonte: Quadro elaborado pela autoria
O quadro a seguir, apresenta exemplos de como a efetividade de uma lei pode ser
comprometida na valoração da norma, onde a forma como é aplicada, resulta em fato muito
distante do objetivado:
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Quadro 3 - Exemplos de Constrangimentos na Efetividade da Legislação
Fato (inicial)
Valor (do fato)
Norma
Valor (da norma)
Fato (resultante)
Percentual de
acesso de jovens
ao
cinema e
espetáculos
artísticos,
culturais
e esportivos,
como
entretenimento e
cultura
Percentual de
entre
20 e 30% de
multa
por atraso no
pagamento de
prestações
financeiras
Valorado como
baixo e
negativo,
com
intencionalidade
de fomentar o
maior acesso de
jovens ao
cinema
e espetáculos
Valorado como
alto e negativo,
com
intencionalidade
de limitar o
percentual da
multa
Lei da meia
entrada, para
que
estudantes
paguem metade
do valor
ordinário
dos ingressos
(cobrado do
público em
geral)
Código de
Defesa
do Consumidor,
que limita a 2%
a
multa por atraso
no pagamento
Artistas e exibidores
resistiram
a perda de receita com a meia
entrada e, sem ação
contundente
de fiscalização e sanção,
dobraram os preços dos
ingressos e estenderam
promoções de meia entrada
para
o público amplo
Credores resistiram a perda
de
receita e, sem ação
contundente
de fiscalização e sanção,
aumentaram os valores das
prestações e estabeleceram
descontos de 10 a 30% por
pontualidade no pagamento
O valor cobrado dos
ingressos
permaneceu o mesmo para
quase todos (metade do
dobro
do cobrado antes da lei) e
não
ocorreu maior acesso de
jovens a espetáculos
culturais,
havendo um esvaziamento
da
intencionalidade da lei
A multa de 20 a 30%
continuou sendo cobrada
(disfarçada de desconto por
pontualidade) junto a multa
teto de 2%, havendo
esvaziamento e desvio da
intencionalidade da lei
Fonte: Quadro elaborado pela autoria
Para analisar a efetividade na relação norma-valor-fato, é necessário assentar um
conceito de efetividade, que envolve simultaneamente os conceitos de eficácia jurídica e de
eficácia social, ou seja, não somente a capacidade de produzir efeitos, mas também se estes
efeitos efetivamente se produzem ... não somente a eficácia jurídica, como possibilidade de
aplicação da norma, mas também a eficácia social, os mecanismos para sua real aplicação, para
sua EFETIVIDADE. Como destacou Barroso (1994, p. 42), “a eficácia dos atos jurídicos
constitui-se na sua aptidão para a produção de efeitos, para a irradiação das conseqüências que
lhe são próprias”.
Cabe distinguir-se da eficácia jurídica o que muitos autores denominam de
eficácia social da norma, que se refere, como assinala Miguel Reale, ao
cumprimento efetivo do direito por parte de uma sociedade, ao
"reconhecimento" (AnerKennung) do direito pela comunidade ou, mais
particularizadamente, os efeitos que uma regra suscita através do seu
cumprimento. Em tal acepção, eficácia social é a concretização do comando
normativo, a sua força operativa no mundo dos fatos (BARROSO, 1994, p.
42).
A análise da efetividade de uma norma pode ser feita em suas dimensões de elaboração,
de aplicação, de cumprimento ou de interação entre elas.
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Quadro 4 - Dimensões de Análise de Efetividade de Norma
Elaboração da Lei
(emissão, origem, comando)
Aplicação da Lei
(implantação, aplicação)
Cumprimento da Lei
(recepção, receptividade,
obediência)
Se os sujeitos que elaboram a lei o
faz
Se os sujeitos encarregados da
Se os sujeitos que têm cumprir a lei
o
de forma legal, legítima, clara e
com
implantação/implantação da lei o
fazem
fazem, seguem, obedecem,
potencial de efetiva aplicação e
com suficiência para que possa
ser
recepcionam, sem altos graus de
cumprimento.
cumprida, quanto ao esforço e
recursos
resistência, conflito, desobediência,
necessários.
subnegação, fraude.
Fonte: Quadro elaborado pela autoria
Os elementos atinentes à aplicação da lei podem ser associados ao conceito de
enforcement law, do campo da ciência política e sociologia jurídica, que tradicionalmente não
se traduz, mas que pode ser interpretado como cumprimento ou execução da lei.
Assim, acredito que as traduções “pessoal ou dos funcionários públicos
encarregados de garantir o cumprimento da lei” e “funcionários responsáveis
por garantir o cumprimento da lei” seriam mais adequadas.
No que diz respeito ao segundo equivalente sugerido, serviços policiais, este
apareceu na tradução de parágrafo no qual o autor do texto em inglês lista
atividades e serviços que devem ser conjuntamente assegurados e
proporcionados pelas autoridades do governo e pelas entidades privadas, com
o intuito de eliminar gradativamente a discriminação e promover a integração
dos excluídos. Dentre essas atividades, encontram-se as medidas necessárias
para que haja a disponibilidade de vários serviços, dentre os quais se
encontram os serviços de “law enforcement and administration of justice, and
political and administrative activities.”
Conforme mencionado acima, o termo law enforcement não está apenas
relacionado à aplicação de leis penais, mas também à detecção e punição de
violações das normas de um modo geral, podendo ser o termo, inclusive,
utilizado em contextos de infrações administrativas, de trânsito etc.
(SIQUEIRA NOBILE, 2008, p. 100).
Em uma ampliação do sentido, notadamente nos Estados Unidos da América, a
expressão “aplicação da lei” abrange tanto a ação policial como a judicial voltada para a
execução da lei penal. No entanto, em outros contextos, inclusive no Brasil, a expressão assume
um significado mais abrangente, referindo-se ao conjunto de ações, agentes, agências e recursos
de natureza técnico-administrativa voltados para a implementação da legislação, englobando
seus âmbitos policiais, judiciários, políticos e administrativos.
Dentre os fatores que influenciam a efetividade da legislação no contexto da aplicação
da lei, é importante destacar que se trata de um conjunto de elementos selecionados, não se
esgotando nessa lista. Esses fatores podem ser elencados como segue (SANTOS, 2015, p. 7):
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• Regulamentação: documentos de complementação da lei com instruções,
normas, guias e manuais de natureza técnica, normativa e instrucional;
• Pessoal: pessoal de operação, gestão e apoio em quantidade e com condições
suficientes;
• Capacitação:pessoal formado, capacitado e competente técnica,
operacional e cientificamente suficiente;
• Recursos técnico-administrativos: instalações, mobiliário, materiais, insumos,
equipamentos, formulários e sistemas, suficientes;
• Empoderamento: agentes e gestores suficientemente empoderados para o
cumprimento da norma;
• Compromisso institucional: compromisso institucional (pessoal, gestão e
cultura institucional) com esforços para implantação da lei e busca por seus objetivos;
• Divulgação: ações e recursos contínuos e de campanha para divulgação da
norma e de aspectos relacionados ao seu cumprimento;
• Tempo: prazos, períodos e dias/meses/anos necessários à aplicação da norma;
• Educação: ações contínuas de preparação, capacitação e instrução dos
agentes de Enforcement law e do público alvo da norma, para a sua aplicação e
cumprimento.
• Fiscalização: recursos eficientes de fiscalização e monitoramento do
cumprimento da norma, com identificação e dimensionamento do descumprimento;
• Sanção: mecanismos eficientes e céleres de responsabilização e sanção,
inclusive penal se for o caso, pelo não cumprimento da norma (e/ou de premiação pelo
cumprimento);
• Transparência: transparência quanto aos dados, registros, estatísticas e análises
da aplicação da norma, bem como de seus resultados;
• Avaliação: ações e programas contínuos e pontuais de avaliação e
acompanhamento da implantação da norma e seus resultados, ações específicas: ações
complementares ou relacionadas para fomentar a aplicação/cumprimento da norma,
como subsídios, prêmios, programas e campanhas.
Neste sentido, o referencial teórico-conceitual da abordagem deste artigo consiste na
análise da efetividade social da Lei de Cotas no Ensino Superior, enfocando as consequências
da segmentação da oferta/ocupação de vagas para negros na implantação técnico-administrativa
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das cotas para aplicação da lei (enforcement law), dentro do contexto de valoração normativa
da Teoria Tridimensional do Direito de Miguel Reale.
Lei de Cotas no Ensino Superior
A palavra “cota” remete à ideia de uma quantidade, percentual, parte, medida ou parcela
destacada, utilizada como referencial para proporções específicas, mínimas, máximas ou
intervalos. Exemplos históricos de cotas mínimas incluem os 20% cobrados como Quinto obre
a produção de ouro no Brasil colonial, bem como a cota mínima anual de produção aurífera
presumida para evitar a sonegação na cobrança do Quinto, e a cota mínima obrigatória de
importação de Vinho do Porto no século XVIII.
Mas a cota, aplicada especificamente a obrigação de reservar uma quantidade mínima
do total de vagas para o acesso/ocupação de pessoas que atendessem a um perfil identitário.
Baseada no argumento de discriminação do perfil do cotista ou de dificuldade deste concorrer
com os demais, se deu com a Lei dos 2/3, que entrou em vigor com o decreto nº 19.482/1930,
obrigando qualquer empresa e firmas comerciais a apresentarem, pelo menos, dois terços de
funcionários de brasileiros natos. No mesmo sentido há uma norma estabelecendo cota de no
mínimo 30% de candidaturas femininas por partido/coligação em eleições proporcionais (Lei
9.504/97) e legislação estabelecendo cota para pessoas com deficiência em concursos públicos
(Artigo 37 da CF88, regulamentado pelos Decretos 3298/1999 e 9508/2018).
Em relação ao ensino superior, a adoção das primeiras cotas se deu pela Lei Federal
5.465/1968, conhecida popularmente como "lei do boi" e que estabelecia que:
Art. 1º. Os estabelecimentos de ensino médio agrícola e as escolas superiores
de Agricultura e Medicina Veterinária, mantidos pela União, reservarão,
anualmente, de preferência, 50% (cinqüenta por cento) de suas vagas a
candidatos agricultores ou filhos destes, proprietários ou não de terras, que
residam com suas famílias na zona rural, e 30% (trinta por cento) a
agricultores ou filhos destes, proprietários ou não de terras, que residam em
cidades ou vilas que não possuam estabelecimentos de ensino médio
(BRASIL, 1968).
Esta primeira lei de cotas educacionais foi revogada em 1985, no contexto de
mobilizações de estudantes, pelo grande número de fraudes e por atender quase que em sua
totalidade os filhos da elite agrária, formada por latifundiários, em detrimento de trabalhadores
rurais e pequenos produtores. Sobre cotas sociais e raciais no ensino superior, nos anos 2000
algumas universidades, sobretudo estaduais, foram pioneiras na adoção de cotas de estudantes
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da rede pública, negros e/ou indígenas em vagas reservadas para ingresso em cursos de
graduação:
As primeiras universidades no Brasil a contarem com a ação afirmativa para
o acesso à educação superior foram: Universidade Estadual do Rio de Janeiro
(UERJ) em 2002, modificando a lei em 2003; a Universidade Estadual da
Bahia (UNEB) em 2002, com o primeiro processo seletivo em 2003 e ingresso
em 2004; a UEMS com o primeiro vestibular em 2003 para ingresso em 2004.
Em seguida a Universidade de Brasília (UnB), primeira federal a ter cotas,
criadas em junho de 2003, mas só implantada em 2004 (CORDEIRO, 2010,
p. 102).
No contexto de implantação destas primeiras cotas para graduação (por leis estaduais e
atos administrativos internos das universidades), ocorreu um aprofundamento do debate sobre
cotas no ensino superior, com: por um lado, a atuação dos movimentos sociais e de grande parte
da comunidade universitária em reivindicar dos governos petistas (2002-2016) a ampliação e
interiorização do ensino superior e a implantação de um sistema nacional de cotas para
ingresso, como política afirmativa; e por outro lado, ações de contestação das cotas raciais, por
partidos oposição, grande parte da imprensa e até de segmentos da comunidade universitária,
inclusive na justiça.
Em 2009, o partido DEM ingressou com uma ADPF - Arguição de Descumprimento
de Preceito Fundamental, provocando o STF a examinar a constitucionalidade de um ato
administrativo da Universidade de Brasília/UNB que reservava 20% das vagas do vestibular
para alunos autodeclarados negros e pardos. Já em 2016, a Ordem dos Advogados do Brasil,
protocolou uma ADC - Ação Declaratória de Constitucionalidade, solicitando que o Supremo
Tribunal Federal examinasse a constitucionalidade da Lei nº 12.990/2014, que reserva 20% das
vagas de todos os concursos públicos federais a candidatos autodeclarados negros e pardos
e que vinha sendo sistematicamente judicializada.
A ADC 41 foi julgada em 2017, e o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu por
unanimidade a favor da constitucionalidade das cotas raciais:
É constitucional a reserva de 20% das vagas oferecidas nos concursos públicos
para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da
administração pública direta e indireta. É legítima a utilização, além da
autodeclaração, de critérios subsidiários de heteroidentificação, desde que
respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla
defesa (BRASIL, 2017).
A ADPF 186 foi julgada em 26 de abril de 2012, tendo o Supremo Tribunal Federal
(STF) decidido pela constitucionalidade da adoção de cotas raciais para ingresso no ensino
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superior no Brasil:
I – Não contraria - ao contrário, prestigia – o princípio da igualdade material,
previsto no caput do art. 5º da Carta da República, a possibilidade de o Estado
lançar mão seja de políticas de cunho universalista, que abrangem um número
indeterminados de indivíduos, mediante ações de natureza estrutural, seja de
ações afirmativas, que atingem grupos sociais determinados, de maneira
pontual,atribuindo a estes certas vantagens, por um tempo limitado, de modo
a permitir-lhes a superação de desigualdades decorrentes de situações
históricas particulares.
[...] V - Metodologia de seleção diferenciada pode perfeitamente levar em
consideração critérios étnico-raciais ou socioeconômicos, de modo a
assegurar que a comunidade acadêmica e a própria sociedade sejam
beneficiadas pelo pluralismo de ideias, de resto, um dos fundamentos do
Estado brasileiro, conforme dispõe o art. 1º, V, da Constituição (BRASIL,
2012).
Após quatro meses da decisão do STF, que afirmou a constitucionalidade das cotas
raciais no ensino superior, em 29 de agosto de 2012, foi promulgada a Lei 12.711, conhecida
como a Lei de Cotas no Ensino Superior. Essa legislação foi posteriormente modificada pela
Lei 13.409/2016, que incluiu cotas de vagas na graduação para pessoas com deficiência.
Oficialmente, a Lei 12.711/2014 teve sua origem no Projeto de Lei (PL) 73/1999,
apresentado pela Deputada Federal Nice Lobão, do Partido da Frente Liberal (PFL) do
Maranhão, que tratava sobre “o ingresso nas universidades federais e estaduais e outras
providências” e propunha a “reserva de cinquenta por cento das vagas para serem preenchidas
mediante seleção de alunos nos cursos de ensino médio - cota universitária”. Embora o Projeto
de Lei 73/1999 tenha sido a base de tramitação, ele não se referia diretamente a cotas raciais,
mas sim ao processo seletivo de ingresso nas universidades públicas. A proposta sugeria que
metade das vagas fosse preenchida através de seleção baseada na média aritmética das notas
obtidas pelo candidato no ensino médio, em vez de todas as vagas serem destinadas ao processo
seletivo vestibular. O único artigo vetado na Lei de 2012 foi exatamente o que previa a
utilização do Coeficiente de Rendimento de médias do ensino médio como critério de seleção
para ingresso no ensino superior público e, opcionalmente, no ensino privado, justificando que
a diversidade de critérios, métodos e currículos tornaria tal tipo de seleção inviável.
Durante os quinze anos de tramitação da Lei, quase duas dezenas de Projetos e
Substitutivos da Câmara Federal, do Senado, do Executivo e de relatores em Comissões,
abordando formas de processo seletivo, cotas para egressos de escola pública, cotas para negros,
cotas para indígenas e cotas para pessoas de baixa renda (por exemplo, PL 1447/99, PL
1643/2019, PL 2069/99, PL 3.627/2004 e PL 3913/2008), foram apensados e desapensados à
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proposta, culminando na composição do texto aprovado em plenário em meados de 2012.
As principais justificativas que se destacaram na aprovação da Lei foram a
especificidade da proposta, que combinava cotas sociais para egressos de escola pública e
membros de família de baixa renda com cotas étnico-raciais para pretos, pardos e indígenas,
além do quadro de diferenças socioeconômicas no Brasil, histórico de desigualdade de
oportunidades com divisões raciais e o potencial de superação das desigualdades através do
acesso ao ensino superior:
Estudos recentes de fontes abalizadas apontam que no Brasil a evolução da
distribuição de riquezas e de oportunidades não é neutra, cristalizando-se
diferença entre as etnias que compõem a diversidade característica da
população brasileira, sendo fato que a população negra e os povos indígenas
foram e ainda são sistematicamente desfavorecidos ao longo de toda
experiência republicana (BRASIL, 2004).
A Lei 12.711 foi publicada em 29 de agosto de 2012 e, apesar de passar a ser conhecida
como “Lei de Cotas no Ensino Superior”, sua ementa não apresenta a palavra cota ou vaga:
“Dispõe sobre o ingresso nas universidades federais e nas instituições federais de ensino técnico
de nível médio e dá outras providências” (BRASIL, 2012c). No caput de seu artigo 1º, ela
estabelece a reserva de no mínimo 50% das vagas de instituições federais de ensino superior
para candidatos que tenha cursado todo o ensino médio em escolas públicas:
Art. 1º As instituições federais de educação superior vinculadas ao Ministério
da Educação reservarão, em cada concurso seletivo para ingresso nos cursos
de graduação, por curso e turno, no mínimo 50% (cinquenta por cento) de suas
vagas para estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio em
escolas públicas.
Parágrafo único. No preenchimento das vagas de que trata o caput deste artigo,
50% (cinquenta por cento) deverão ser reservados aos estudantes oriundos de
famílias com renda igual ou inferior a 1,5 salário-mínimo (um salário-mínimo
e meio) per capita(BRASIL, 2012c).
O parágrafo único do primeiro artigo estabelece um subcorte da cota prevista no caput,
determinando que metade dessas vagas seja destinada a estudantes oriundos de famílias com
renda per capita mensal de até um salário mínimo e meio. De forma implícita, a outra metade
pode ser ocupada por estudantes de qualquer renda familiar, inclusive com renda inferior a 1,5
salários mínimos.
No artigo 3º, são estabelecidas as cotas, com a determinação de que as vagas reservadas
no caput e parágrafo único desse artigo devem ser preenchidas por pretos, pardos, indígenas e
pessoas com deficiência, em proporção no mínimo igual à proporção desses segmentos na
população da Unidade da Federação onde o curso é oferecido, de acordo com dados do último
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censo do IBGE.
Art. 3º Em cada instituição federal de ensino superior, as vagas de que trata o
art. 1º desta Lei serão preenchidas, por curso e turno, por autodeclarados
pretos, pardos e indígenas e por pessoas com deficiência, nos termos da
legislação, em proporção ao total de vagas no mínimo igual à proporção
respectiva de pretos, pardos, indígenas e pessoas com deficiência na
população da unidade da Federação onde está instalada a instituição, segundo
o último censo da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística -
IBGE.
Parágrafo único. No caso de não preenchimento das vagas segundo os critérios
estabelecidos no caput deste artigo, aquelas remanescentes deverão ser
completadas por estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio
em escolas públicas (BRASIL, 2012c, grifo nosso).
O parágrafo único do terceiro artigo indica que as vagas não preenchidas por pretos,
partos, indígenas e deficientes deverão ser completadas por estudantes que cursaram todo o
ensino médio em escolas públicas, em uma hierarquia de cotas, sem remetê-las imediatamente
para a ampla concorrência. Os artigos 4º e 5º trazem, para as instituições federais de ensino
técnico de nível médio, as mesmas disposições que os 1º e 3º estabelecem para o ensino
superior. O artigo 6º aponta os órgãos governamentais responsáveis por acompanhar e avaliar
o “programa” implantado e o artigo 7º estipula que no prazo de 10 anos da publicação da lei
deverá ser feita uma revisão do programa especial. E o artigo 8º estabelece uma progressividade
de quatro anos para implantação total das vagas reservadas.
A partir destes apontamentos, pode-se concluir que o objetivo da Lei de Cotas, no que
se refere ao ensino superior e aos negros, é efetivar o ingresso (especificamente por meio de
cotas de reserva de vagas para aprovados nos processos seletivos de graduação e de cursos
superiores de tecnologia das instituições federais de ensino superior) de negros que tenham
cursado o ensino médio em escolas públicas, em número de vagas no mínimo igual ao
percentual de negros da população da unidade federativa de funcionamento do curso, apurado
no último censo do IBGE.
O objetivo da Lei 12.711 desdobra-se em três dimensões: a) a macrodimensão que busca
o avanço na redução de desigualdades sociais por meio das potenciais oportunidades de
mobilidade social para negros, resultantes de políticas afirmativas educacionais que garantem
acesso ao ensino superior; b) a mesodimensão que se concentra nas ações afirmativas para
aumentar o número de estudantes negros ingressantes nas instituições de ensino superior
públicas; c) a microdimensão que abrange os processos seletivos de ingresso em cursos de
graduação e cursos superiores de tecnologia de universidades federais, com reserva, oferta,
seleção e matrícula de candidatos negros, segundo os percentuais e perfis estabelecidos na Lei.
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A análise da efetividade das dimensões meso e, sobretudo, da macrodimensão requer
pesquisas e debates nos campos da economia, sociologia, história, estatística, políticas públicas
e educação. Já a análise da microdimensão exige a interdisciplinaridade entre sociologia, direito
e educação, com a investigação da lei e sua regulamentação, dos editais de processos seletivos,
das listas de inscritos, aprovados e matriculados, e assim por diante, em recortes analíticos para
avaliar a efetividade ou não da Lei de Cotas em amostras de processos seletivos do ensino
superior federal.
Partindo das prescrições da Lei para as cotas de acesso de negros no ensino superior e
comparando-as com a segmentação de vagas na oferta e ocupação dessas vagas reservadas, o
artigo prossegue em suas análises.
Análise das normas de cálculo, oferta e preenchimento de vagas
A Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD) é uma instituição federal de
ensino superior vinculada ao Ministério da Educação, criada em 2005 e com sede na cidade
de Dourados, no sul do estado de Mato Grosso do Sul. Atualmente, possui 38 cursos de
graduação presenciais (3 deles na metodologia da alternância), 8 cursos de graduação EaD e 25
programas de pós-graduação de Mestrado e/ou Doutorado. Em seu PDI, a UFGD destaca como
estratégicos e prioritários os programas relacionados ao “desenvolvimento social, inovação e
inclusão” e ampliação do acesso e permanência de negros, indígenas e pessoas com deficiência
(UFGD, 2014), sendo que, em relação a cotas, adotou:
• 2006 - Vagas específicas para indígenas no curso de licenciatura Teko Arandu;
• 2008 - Vagas específicas para assentados rurais no curso de Ciências Socais Pronera;
• 2009 - Vagas específicas para pessoas com deficiência auditiva no curso Letras-Libras;
• 2009 - Cotas de 25% de vagas de graduação para egressos de escola pública (cotas
adotadas internamente pela UFGD);
• 2012 - Cotas de 50% de vagas de graduação para egressos de escola pública, dentre
eles pretos, pardos e indígenas, nos termos da Lei 12.711;
• 2016 - Cotas de vagas de graduação para pessoas com deficiência egressas de escola
pública, nos termos da Lei 13.409;
• 2018 - Cotas de 20% de vagas de mestrado e doutorado, para negros, indígenas e pessoas
com deficiência (cotas facultativas pela Capes e adotadas internamente pela UFGD);
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• 2019 - Cotas específicas para indígenas de 1 vaga em cada curso de graduação, no
vestibular (cotas adotadas internamente pela UFGD).
A UFGD adota duas modalidades de processo seletivo para ingresso em seus cursos de
graduação: processo seletivo do SISU - Sistema de Seleção Unificada, promovido pelo
Ministério da Educação, com adesão da UFGD com cerca da metade das vagas de quase todos
os seus cursos de graduação; processo seletivo Vestibular, promovido pela própria UFGD, para
preenchimento de cerca da metade das vagas de cada curso (sendo que os cursos de EaD e os
de curso de alternância específicos para trabalhadores do campo e indígenas têm vestibulares
separados).
O processo seletivo Vestibular Geral (que não engloba os vestibulares para cursos
específicos), em relação ao qual se debruça o recorte de vagas de cotas para negros neste artigo,
tem suas normativas, quanto à oferta e ocupação de vagas, moldadas pelas
disposições/regulamentações da Lei 12.711/2012 (alterada pela Lei 13406/2016), do Decreto
7.824/2012 (alterado pelo Decreto 9034/2017), da Portaria Normativa MEC 18/2012 (alterada
pelas Portarias Normativas MEC 19/2014 e 9/2017), da Resolução COUNI-UFGD 54/2013
(alterada pela Resolução 171/2018) e pelos editais anuais específicos de cada vestibular (bem
as funcionalidades dos sistemas digitais de inscrição).
A Lei 12.711 estabelece três pontos básicos referentes às cotas no sistema de ensino
superior: a) No mínimo 50% das vagas de cada curso devem ser reservadas para candidatos que
tenham cursado todo o ensino médio em escola pública; b) No mínimo metade das vagas
reservadas para candidatos provenientes de escola pública deve ser preenchida por estudantes
com renda familiar per capita igual ou inferior a 1,5 salários mínimos; c) Do total de vagas
reservadas para egressos de escola pública, um quantitativo mínimo, equivalente à respectiva
proporção do segmento na população brasileira da unidade da federação onde o curso é
ofertado, será preenchido por autodeclarados pretos, pardos, indígenas e pessoas com
deficiência.
Apesar de prever que as vagas não preenchidas por pretos, pardos, indígenas e
deficientes deverão ser ocupadas por egressos de escolas públicas, a lei não especifica alguns
aspectos, tais como a forma de cálculos do número de vagas por segmento de cotas, a
concorrência concomitante ou não, o arredondamento de frações, entre outros.
O Decreto 7.824, que atua como regulamentador da Lei 12.711, esclarece os seguintes
pontos relacionados às cotas: a definição do que deve ser considerado ensino médio; o que se
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entende por egresso de escola pública; as diretrizes para o arredondamento de frações de vagas
e a exigência de, no mínimo, uma vaga por segmento de cotas. Além disso, o Decreto permite
que as instituições de ensino superior incluam cotas de modalidade ou vagas suplementares ao
mínimo exigido na Lei:
Art. 5º Os editais dos concursos seletivos das instituições federais de educação
de que trata este Decreto indicarão, de forma discriminada, por curso e turno,
o número de vagas reservadas.
§ 1º Sempre que a aplicação dos percentuais para a apuração da reserva de
vagas de que trata este Decreto implicar resultados com decimais, será adotado
o número inteiro imediatamente superior.
§ 2º Deverá ser assegurada a reserva de, no mínimo, uma vaga em decorrência
da aplicação do inciso II do caput do art. 2º e do inciso II do caput do art. 3º .
§ 3 º Sem prejuízo do disposto neste Decreto, as instituições federais de
educação poderão, por meio de políticas específicas de ações afirmativas,
instituir reservas de vagas suplementares ou de outra modalidade (BRASIL,
2012b).
O Decreto, no entanto, repete no inciso II do Artigo 2º dispositivo da Lei que trata da
reserva de vagas, sem fornecer especificações quanto às formas de cálculo, oferta e
preenchimento dessas vagas.
II - as vagas de que trata o art. 1º da Lei nº 12.711, de 2012, serão preenchidas,
por curso e turno, por autodeclarados pretos, pardos e indígenas e por pessoas
com deficiência, nos termos da legislação pertinente, em proporção ao total
de vagas, no mínimo, igual à proporção respectiva de pretos, pardos, indígenas
e pessoas com deficiência na população da unidade federativa onde está
instalada a instituição, segundo o último censo da Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (BRASIL, 2012b).
E o mesmo Decreto delega a incumbência de edição de atos complementares necessários
à aplicação de suas disposições para o Ministério da Educação, embora silencie sobre esta
atribuição no que se refere à comprovação do perfil de preto, pardo ou indígena:
Art. 9 º O Ministério da Educação editará os atos complementares necessários
para a aplicação deste Decreto, dispondo, dentre outros temas, sobre:
I
- a forma de apuração e comprovação da renda familiar bruta de que
tratam o inciso I do caput do art. 2º e o inciso I do caput do art. 3º ;
II
- as fórmulas para cálculo e os critérios de preenchimento das
vagas reservadas de que trata este Decreto; e
III
- a forma de comprovação da deficiência de que trata o inciso II do
caput do art. 2º e o inciso II do caput do art. 3º se dará nos termos da legislação
pertinente (BRASIL, 2012b, grifos nossos).
A Portaria Normativa MEC 18/2012 detalha os procedimentos para cálculo, oferta e
preenchimento de vagas por cotas nas universidades federais, além de especificar a ordem de
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prioridade para ocupação das vagas e as formas de comprovação de cada um dos cotistas, exceto
para os pretos, pardos e indígenas, sobre os quais a Portaria não traz informações. É nesta
Portaria que estão três dispositivos com potencial de levar a distorções nas cotas para negros: a
obrigação de somar os percentuais de censo do IBGE de pretos, pardos, indígenas e pessoas
com deficiência para estabelecer um percentual total de vagas a ser calculado com os perfis de
cotas; a obrigatoriedade de somar os percentuais de censo do IBGE de pretos, pardos e
indígenas para ofertar as vagas em conjunto (sem distinção do subperfil), mas estabelecendo a
oferta em separado e cruzada para pessoas com deficiência; a exigência de preencher as vagas
dentro de cada segmento de cota, gerando confusão quanto à possibilidade de concorrência
simultânea e hierárquica.
A Portaria 18, no Capítulo II, que trata das modalidades de reserva de vagas, estabelece
no inciso 2 do artigo 3º que:
II - proporção no total de vagas no mínimo igual à da soma de pretos, pardos
e indígenas e de pessoas com deficiência na população da unidade da
Federação do local de oferta de vagas da instituição, segundo o último Censo
Demográfico divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística -
IBGE, será reservada, por curso e turno, aos autodeclarados pretos, pardos e
indígenas e às pessoas com deficiência (BRASIL, 2012a, grifo nosso).
Este comando, a título de instrução para operacionalização, que determina a soma dos
percentuais dos segmentos, se desvirtua do estabelecido na Lei 12.711 e no Decreto 7.824, que
não incluem a ideia de soma, mas sim explicitam que as cotas devem atender ao percentual da
“proporção respectiva de pretos, pardos, indígenas e pessoas com deficiência na população
da unidade da Federação”. A maioria dos dicionários não deixa dúvida quanto ao sentido da
palavra respectivo, que, no Aulete, apresenta como primeira e principal entrada a de “referente
a cada um em particular ... que diz respeito a cada um em separado ... pertencente às partes
interessadas” (GEIGER, 2020, grifo nosso). O sentido original da Lei, de ser parte, particular
e separado, foi convertido na instrução de ser soma, conjunto e geral, o que teve reflexos na
oferta e ocupação das vagas.
Porém, a mesma soma dos quatro segmentos que é determinada para o cálculo pela
Portaria, contudo, não é observada quando oferece oferta, pois as vagas reservadas para pretos,
pardos e indígenas são ofertadas em conjunto (sem distinção por segmento), enquanto para
pessoas com deficiência, são ofertadas em separado e com cruzamento de subperfis.
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CAPÍTULO IV - DO CÁLCULO DAS VAGAS RESERVADAS
Art. 10 - O número mínimo de vagas reservadas em cada instituição federal
de ensino que trata esta Portaria será fixado no edital de cada concurso seletivo
e calculado de acordo com o seguinte procedimento:
I
define-se o total de vagas por curso e turno a ser ofertado no concurso
seletivo;
II
- reserva-se o percentual mínimo de 50% (cinquenta por cento) do total
de vagas definido no inciso I, por curso e turno, para os estudantes que tenham
cursado integralmente o ensino fundamental ou médio, conforme o caso, em
escolas públicas;
III
- reserva-se o percentual de 50% (cinquenta por cento) do total de vagas
apurado após a aplicação da regra do inciso II, por curso e turno, para os
estudantes com renda familiar bruta igual ou inferior a 1,5 (um vírgula cinco)
salário-mínimo per capita;
IV
- dentro do percentual de vagas reservadas nos termos do inciso III,
reservam-se as vagas aos estudantes autodeclarados pretos, pardos e indígenas
com renda familiar bruta igual ou inferior a 1,5 (um e meio) salário-mínimo
per capita, da seguinte forma:
a)
identifica-se, no último Censo Demográfico divulgado pelo IBGE, o
percentual correspondente ao da soma de pretos, pardos e indígenas na
população da unidade da Federação do local de oferta de vagas da
instituição;
b)
aplica-se o percentual de que trata a alínea "a" deste inciso ao total
de vagas apurado após a aplicação do disposto no inciso III;
V
- dentro do percentual de vagas reservadas nos termos do inciso III, e
observada a reserva feita nos termos do inciso IV, reservam-se as vagas às
pessoas com deficiência com renda familiar bruta igual ou inferior a 1,5 (um
e meio) salário- mínimo per capita, da seguinte forma:
a)
identifica-se, no último Censo Demográfico divulgado pelo IBGE, o
percentual correspondente ao da soma de pessoas com deficiência na
população da unidade da Federação do local de oferta de vagas da
instituição;
b)
aplica-se o percentual de que trata a alínea "a" deste inciso ao total
de vagas apurado após a aplicação do disposto no inciso III, observada
a reserva feita nos termos do inciso IV;
VI
- reservam-se as vagas destinadas aos estudantes autodeclarados pretos,
pardos e indígenas com renda familiar bruta superior a 1,5 (um e meio) salário-
mínimo per capita, da seguinte forma:
a)
apura-se a diferença entre os números de vagas encontrados após a
aplicação do disposto nos incisos II e III;
b)
identifica-se, no último Censo Demográfico divulgado pelo IBGE, o
percentual correspondente ao da soma de pretos, pardos e indígenas na
população da unidade da Federação do local de oferta de vagas da instituição;
c)
aplica-se o percentual de que trata a alínea "b" deste inciso ao número de
vagas apurado após a aplicação do disposto na alínea "a" deste inciso.
VII
- reservam-se as vagas destinadas às pessoas com deficiência com renda
familiar bruta superior a 1,5 (um e meio) salário mínimo per capita, da seguinte
forma:
a)
apura-se a diferença entre os números de vagas encontrados após a
aplicação do disposto nos incisos II e III, observada a distribuição feita nos
termos do inciso VI;
b)
identifica-se, no último Censo Demográfico divulgado pelo IBGE, o
percentual correspondente ao das pessoas com deficiência na população da
unidade da Federação do local de oferta de vagas da instituição;
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c)
aplica-se o percentual de que trata a alínea "b" deste inciso ao número de
vagas apurado após a aplicação do disposto na alínea "a" deste inciso.
§ 1º - Os cálculos de que tratam os incisos do caput serão efetuados a partir da
aplicação das fórmulas constantes do Anexo I a esta Portaria.
§ 2o Diante das peculiaridades da população do local de oferta das vagas e
desde que assegurado o número mínimo de vagas reservadas à soma dos
pretos, pardos e indígenas e à de pessoas com deficiência da unidade da
Federação do local de oferta de vagas, apurado na forma deste artigo, as
instituições federais de ensino, no exercício de sua autonomia, poderão, em
seus editais, assegurar reserva de vagas separadas para os indígenas."
Art. 11 - Sempre que a aplicação dos percentuais para a apuração da
reserva de vagas de que trata o art. 10 implicar resultados com decimais,
será adotado, em cada etapa do cálculo, o número inteiro imediatamente
superior.
Parágrafo único - Deverá ser assegurada a reserva de, no mínimo, uma vaga
em decorrência do disposto em cada um dos incisos IV e V do art. 10
(BRASIL, 2012a, grifos nossos).
No complexo passo-a-passo para o cálculo das vagas de cada segmento, fica evidente
que os subperfis de pretos, pardos e indígenas são calculados em conjunto, o que não permite a
aplicação do arredondamento de frações ou a garantia do número mínimo de uma vaga por
segmento em cada fase de cálculo de vagas. Por outro lado, para calcular as vagas destinadas a
pessoas com deficiência, é exigido que esse cálculo seja realizado separadamente, sem
considerar o conjunto de soma mencionado no Inciso II do Artigo 3º da Portaria, e ainda há a
necessidade de subdivisões cruzadas, permitindo o benefício do arredondamento. Nas cotas
para pretos, pardos e indígenas, aplica-se a soma do conjunto, com apenas duas subdivisões:
para baixa renda e renda livre. Já nas cotas para pessoas com deficiência, elas são calculadas de
forma separada, resultando em quatro subdivisões: PCD baixa renda; PCD renda livre; PCD
que é PPI de baixa renda; PCD que é PPI de renda livre.
A Portaria estabelece ainda a ordem de preenchimento das vagas de cotas, por ordem de
classificação, dentro de cada um dos grupos de perfis de inscrição:
CAPÍTULO V - DO PREENCHIMENTO DAS VAGAS RESERVADAS
Art. 14 - As vagas reservadas serão preenchidas segundo a ordem de
classificação, de acordo com as notas obtidas pelos estudantes, dentro de
cada um dos seguintes grupos de inscritos:
I
estudantes egressos de escola pública, com renda familiar bruta igual ou
inferior a 1.5 (um vírgula cinco) salário-mínimo per capita:
a)
que se autodeclararam pretos, pardos e indígenas;
b)
que não se autodeclararam pretos, pardos e indígenas.
II
- estudantes egressos de escolas públicas, com renda familiar bruta
superior a 1,5 (um vírgula cinco) salário-mínimo per capita:
a)
que se autodeclararam pretos, pardos e indígenas;
b)
que não se autodeclararam pretos, pardos e indígenas. III - demais
estudantes.
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Parágrafo único - Assegurado o número mínimo de vagas de que trata o art.
10 e no exercício de sua autonomia, as instituições federais de ensino poderão,
em seus concursos seletivos, adotar sistemática de preenchimento de vagas
que contemple primeiramente a classificação geral por notas e,
posteriormente, a classificação dentro de cada um dos grupos indicados nos
incisos do caput (BRASIL, 2012a, grifo nosso).
Embora as limitações não sejam explícitas, este capítulo é entendido tanto pelo
Ministério da Educação (MEC) quanto pelas Universidades como determinante para que o
candidato cotista seja obrigado a escolher somente uma modalidade de cota para concorrer,
mesmo que ele possua perfil para mais de uma modalidade. Além disso, o candidato é
classificado somente no grupo ou segmento que escolheu, mesmo que tenha desempenho ou
nota para ser classificado em outros. Ele também tem a possibilidade de ser chamado para uma
vaga em outro grupo ou segmento somente se houver vagas remanescentes, ou seja, se não
houver mais nenhum candidato classificado em outro grupo, seguindo uma hierarquia
estabelecida na Portaria, mesmo que ele tenha uma nota ou desempenho superior ao de algum
candidato. O Parágrafo único do artigo 14 até permite que as Instituições possam adotar
sistemas de classificação primeiro pela lista geral e depois por hierarquia de grupos ou
segmentos, mas não faz alusão à concorrência simultânea ou à hierarquia de concorrência em
todos os segmentos nos quais o candidato tenha perfil.
No que se refere à regulamentação interna da UFGD, as cotas foram adotadas
exatamente nos percentuais mínimos estabelecidos pela Lei 12.711, exceto pela criação de uma
vaga adicional por curso de graduação para candidatos indígenas.
Art. 2º No Processo Seletivo Vestibular e no Sistema de Seleção Unificada
(SiSU), a UFGD reservará 50% (cinquenta por cento) das vagas de cada curso
de graduação, por curso e turno, a partir de 2014, para alunos que tenham
cursado integralmente o ensino médio em escola pública, inclusive em cursos
de educação profissional técnica, observadas as seguintes condições:
I. No mínimo 50% (cinquenta por cento) das vagas de que trata o caput serão
reservadas aos estudantes com renda familiar igual ou inferior a 1,5 (um
vírgula cinco) salário-mínimo per capita; e
II - na proporção no total de vagas no mínimo igual à da soma de pretos, pardos
e indígenas e de pessoas com deficiência na população da unidade da
Federação do local de oferta de vagas da instituição, segundo o último Censo
Demográfico divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística -
IBGE, será reservada, por curso e turno, aos autodeclarados pretos, pardos e
indígenas e as pessoas com deficiência.
Parágrafo único. A partir do Processo Seletivo Vestibular 2020, das vagas
destinadas ao acesso universal no referido processo, a UFGD reservará uma
vaga por curso, em todos os cursos ofertados pela instituição, para alunos
indígenas (UFGD, 2013).
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A UFGD, apesar de ser uma das pioneiras na adoção de cotas sociais em 2013, em
relação à Lei 12.711, manteve o percentual mínimo de 50% das vagas reservadas e incorporou
exatamente os critérios e procedimentos de cálculo e oferta de vagas estabelecidos pelo MEC
na Portaria 18/2012. No entanto, em relação ao preenchimento das vagas, a Instituição utilizou
a pequena margem de autonomia e regulamentação específica mencionadas no Parágrafo Único
do artigo 14 da citada Portaria. Isso permitiu que as vagas fossem preenchidas da seguinte
forma: primeiro pela classificação geral para vagas de ampla concorrência, abrangendo todos
os candidatos inscritos em todas as modalidades; em um segundo momento, somente pelos
candidatos inscritos dentro de cada grupo ou segmento; e, por fim, caso haja vagas
remanescentes em ampla concorrência, os candidatos que não conseguiram matrícula dentro de
seu segmento e aqueles que não conseguiram comprovar o perfil de cotista (mudança adotada
em 2019) são reclassificados na lista de ampla concorrência. O Edital estabelece que a não
comprovação do perfil de cotista acarretará a reclassificação do candidato na Ampla
Concorrência e destaca que:
A convocação para o preenchimento das vagas de cada curso ocorrerá da
seguinte maneira:
a)
serão convocados os candidatos que obtiverem o melhor desempenho na
lista única do vestibular, até o limite de vagas previstas para o sistema de
ingresso por Ampla Concorrência;
b)
as vagas reservadas (50%) serão preenchidas pela ordem de
classificação, por curso e turno, considerando as especificidades da
distribuição das vagas;
c)
as convocações subsequentes serão feitas em cada um dos sistemas de
ingresso, conforme legislação própria (UFGD, 2020, p. 19).
O Edital também estabelece as bases de cálculo das vagas, embora não apresente
detalhes das etapas:
As vagas reservadas de que trata o subitem 4.1 serão preenchidas por
autodeclarados indígenas ou negros (pretos/pardos) e por Pessoas com
Deficiência (PCD), nos termos da legislação, em proporção no mínimo igual
à soma de indígenas e negros (pretos/pardos) da população do estado do Mato
Grosso do Sul, que é de 51,95%, e PCD que é de 21,48%, apurados segundo
o último censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Na
apuração dessas vagas, o número fracionário será arredondado para o número
inteiro imediatamente superior (UFGD, 2020, p. 8).
Cabe destacar que, em relação ao processo seletivo do SISU, o sistema de informática
adotado pelo Ministério da Educação (por meio de aplicativo de smartphone ou site de internet)
não permite que o candidato escolha concorrer em mais de uma modalidade. Portanto, ele fica
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obrigado a selecionar e concorrer a vagas somente em um dos grupos, segmentos ou perfis de
cotas cadastrados pela Instituição, mesmo que sua nota seja maior do que a dos classificados
ou convocados em outra modalidade.
Considerações finais
Em relação ao cálculo de vagas para oferta, observa-se uma distorção entre o
estabelecido na Lei 12.711 (vagas conforme os respectivos percentuais dos grupos/segmentos)
e o indicado pela Portaria 18 (vagas seguindo a soma de pretos, pardos e indígenas e sem somar
para pessoas com deficiência). Esse critério estabelecido pelo MEC diminui as vagas que
deveriam ser ofertadas para negros. O quadro abaixo detalha exemplos de cálculo de vagas, nas
duas sistemáticas, para destacar que, da forma exigida pelo MEC, o número de vagas para
pretos, pardos e indígenas resulta no aumento de vagas para egressos de escola pública que não
são PPI e/ou PCD e, nos casos de oferta de poucas vagas, o fracionamento/arredondamento
também beneficia a ampla concorrência em detrimento dos pretos, pardos e indígenas.
Quadro 5 - Cálculo de Ofertas de Vagas
Segmento/grupo X cálculo de vagas,
com base em dados de Mato Grosso
do Sul (4,9% pretos; 44,1% pardos;
2,9% indígenas;
21,51%
PCD)
Cálculo pelo estabelecido na
Lei 12.711 e Decreto 7.824, sem
soma
Cálculo pelo estabelecido na
Portaria 18, com soma de PPI
Curso de
100
vagas
Curso de
50 vagas
Curso de
25 vagas
Curso de
100
vagas
Curso de
50 vagas
Curso de
25 vagas
Total de vagas do Curso, no processo
seletivo
específico, por turno
100
50
25
100
50
25
Mínimo de 50% do total de vagas para
cotas
50
25
13
(16)
50
25
13
Mínimo de 50% das vagas reservadas
para baixa renda
25
13
7 (8)
25
13
7
Vagas para pretos de baixa renda,
conforme
percentual do IBGE
2
1
1
11
6
3
Vagas para pardos de baixa renda,
conforme percentual do IBGE L2
11
6
3
Vagas para indígenas de baixa renda
conforme percentual do IBGE
1
1
1
Vagas para PCD de baixa renda,
conforme
percentual do IBGE
6
3
2
---
---
--
-
Vagas para PCD de baixa renda,
combinadas com perfil de pretos, pardos
e indígenas L10
---
--
-
---
3
2
1
Vagas para PCD de baixa renda, sem
combinar com perfil de pretos, pardos
---
--
-
---
3
1
1
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DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v12iesp.2.17401 25
e
indígenas L9
Vagas para baixa renda, que não
sejam
pretos, pardos, indígenas ou PCD L1
5
2
1
8
4
2
Vagas para renda livre restantes das
vagas reservadas para baixa renda
25
12
6 (8)
25
12
6
Vagas para pretos de renda livre,
conforme
percentual do IBGE
2
1
1
11
6
3
Vagas para pardos de renda livre,
conforme
percentual do IBGE L6
11
6
3
Vagas para indígenas de renda livre
conforme percentual do IBGE
1
1
1
Vagas para PCD de renda livre,
conforme
percentual do IBGE
6
3
2
---
---
--
-
Vagas para PCD de renda livre,
combinadas
com perfil de pretos, pardos e indígenas
L14
---
--
-
---
3
2
1
Vagas para PCD de renda livre, sem
combinar com perfil de pretos, pardos e
indígenas L13
---
--
-
---
3
1
1
Vagas para renda livre, que não sejam
pretos, pardos, indígenas e PCD L5
5
1
1
8
3
1
Vagas para Ampla Concorrência A0
50
25
9
50
25
12
Fonte: Quadro elaborado pela autoria
Como pode ser observado no Quadro da Figura 5, nos cursos com menor oferta de vagas
em processos seletivos (25 vagas, por exemplo), o número de vagas para pretos, pardos e
indígenas cai de 10 vagas na metodologia da Lei 12.711 para 6 vagas na metodologia da Portaria
18, representando um desvio de 4 vagas ou 40%, a maioria para o segmento de ampla
concorrência.
Outra distorção decorrente da soma de vagas para PPI e da fragmentação de vagas para
PCD, que não é apenas de natureza burocrática ou matemática, é que, ao colocar pretos, pardos
e indígenas para concorrer entre si na mesma modalidade de cotas, há uma prevalência absoluta
dos candidatos pardos em relação aos pretos, e os indígenas praticamente não conseguem
ingressar, principalmente nos cursos mais concorridos (AGUIAR, 2014). No entanto, existem
universidades que oferecem vagas separadas para indígenas, independentemente das vagas para
pretos e pardos, como na Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, por exemplo.
Em outra perspectiva de análise, em relação às opções de concorrência e à hierarquia
para preenchimento das vagas, também há distorções, com grandes possibilidades de diminuir
o número de cotistas, incluindo negros, no preenchimento das vagas e restringir o número de
vagas pelas quais um cotista pode concorrer, contrariando os objetivos de uma cota.
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O sistema SISU só permite que o candidato concorra em um único
segmento/modalidade de cota ou em ampla concorrência, impossibilitando a concorrência
concomitante ou hierarquizada. Isso pode levar a situações em que, por exemplo:
• Um candidato que foi obrigado a optar por concorrer em cota preto, pardo ou
indígena de baixa renda e egresso de escola pública, mesmo tirando uma nota maior do que um
candidato classificado no segmento de cota para preto, pardo ou indígena de renda livre e
egresso de escola pública, fique de fora do curso, por sua nota não ser suficiente para classificá-
lo dentro do segmento;
• Ou de um candidato que foi obrigado a optar por concorrer em cota preto, pardo ou
indígena de baixa renda e egresso de escola pública, mesmo tirando uma nota que seria
suficiente para aprová-lo em vaga de ampla concorrência, acabe sendo aprovado na vaga de
PPI, ocupando a vaga de outro candidato negro, que seria aprovado se ele concorresse
concomitantemente e entrasse pela ampla concorrência, liberando a vaga de cota para outro
cotista.
Aparentemente, o sistema inverte a situação e procura induzir os cotistas e disputarem
vagas somente em um segmento, deixando as vagas de ampla concorrência para os não- cotistas.
Por exemplo, em um curso com 50 vagas:
• Um candidato sem qualquer perfil de cotista pode concorrer a 25 vagas ou 50%
do total;
• Um candidato negro, de baixa renda e oriundo de escola pública pode
concorrer exclusivamente a 3 vagas ou 12% do total;
• Um candidato oriundo de escola pública com baixa renda somente pode concorrer
a 2 vagas ou 8% do total;
• E um candidato negro, pessoa com deficiência, oriundo de escola pública e de
baixa renda pode concorrer a apenas 1 vaga ou 4% do total.
Esta lógica perverte o sentido de cotas, pois ao invés de ampliar as oportunidades de
disputa, permitindo aos cotistas disputarem vagas na ampla concorrência e também em todos
os perfis de cotas em que se enquadram (podendo disputar 100% das vagas), a burocracia, a
matemática e os sistemas de informática, o obrigam a concorrer somente a uma pequena parcela
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das vagas, estabelecendo uma situação na qual mais é menos.
O sistema de vestibular da UFGD ameniza em parte esta situação, ao estabelecer a
prioridade de todos os candidatos concorrerem primeiro em ampla concorrência e, se não
aprovados nestas vagas, passam a ser classificados no segmento de vagas de cotas específico
que teve que escolher no momento da inscrição do processo seletivo. Contudo, a inversão do
sentido das cotas também atinge o vestibular, ao não permitir concorrências simultâneas e
classificações hierárquicas e sucessivas de candidatos cotistas em todos os perfis de cotas para
os quais tem perfil para concorrer.
Estes resultados levam a consideração de que, embora não se configurem totalmente em
uma “lei para inglês ver” ou em uma “lei que não pegou”, a Lei de Cotas no Ensino Superior
apresenta alguns problemas de efetividade, que leva a desvios e distorções no cálculo, na oferta,
na disputa e no preenchimento de vagas de cotas.
Pode-se concluir que, no processo de valoração da Lei 12.711 como norma, é necessário
uma avaliação, debate e planejamento para correção dos desvios e avanço na efetividade, com
indicação de medidas como:
• Revisar os procedimentos de cálculo de vagas de cotas, seguindo as diretrizes
estabelecidas na Lei 12.711 e evitando distorções de junção e fragmentação atravessadas a
título de regulamentação;
• Revisar diretrizes de concorrência, fazendo com que, tanto no vestibular como no
SISU, todos os candidatos se inscrevam automaticamente na ampla concorrência e
paralelamente em tantas quantas modalidade de cotas tenha perfil e faça opção por concorrer;
• Revisar diretrizes de classificação e preenchimento, adotando sistema de
informática para processar de forma sucessiva e hierárquica a concorrência de cada
candidato, possibilitando que concorra ao máximo de vagas possível, iniciando pela ampla
concorrência, passando por cotas de renda livre, depois de baixa renda, em seguida as de
pessoa com deficiência e depois das de perfil etnicorracial.
Isto permitirá que a Lei de Cotas signifique uma ampliação das oportunidades de
concorrência para acesso ao ensino superior (e não diminuição/limitação) e uma sistemática de
classificação em escala no qual os cotistas possam entrar na vaga na qual teve melhor
desempenho e liberar a vaga que preencheria por engessamento para outro cotista, aumentando
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o número de cotistas. Isto aproximará a Lei 12.711 de sua intencionalidade original, de
aumentar as oportunidades de concorrência e aumentar o número de ingressantes cotistas.
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Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 12, n. esp. 2, e023025, 2023. e-ISSN:2237-258X
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vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos
públicos no âmbito da administração pública federal, das autarquias, das fundações públicas,
das empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas pela União. Diário
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Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 12, n. esp. 2, e023025, 2023. e-ISSN:2237-258X
DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v12iesp.2.17401 31
Sobre os autores
Reinaldo dos SANTOS
Universidade Federal da Grande Dourados (UFMA), Campo Grande – MS – Brasil. Doutor em
Sociologia (UFGD). Professor do Programa de Pós-Graduação em Educação da FAED/UFGD.
Alaerte Antonio Martelli COUTINI
Universidade Federal da Grande Dourados (UFMA), Campo Grande – MS – Brasil. Doutor em
Direito (UFGD). Professor do Programa de Pós-Graduação em Fronteiras e Direitos Humanos
da FADIR/UFGD.
Edicleia Lima de OLIVEIRA
Universidade Federal da Grande Dourados (UFMA), Campo Grande – MS – Brasil.
Doutoranda em Educação no Programa de Pós-Graduação em Educação da FAED/UFGD.
Processamento e edição: Editora Ibero-Americana de Educação.
Revisão, formatação, normalização e tradução.
Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 12, n. esp. 2, e023025, 2023. e-ISSN:2237-258X
DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v12iesp.2.17401 1
“WHEN MORE IS LESS”: DISTORTIONS IN THE QUOTA LAW FOR ACCESS TO
HIGHER EDUCATION IN THE SELECTIVE PROCESS
“QUANDO MAIS É MENOS”: DISTORÇÕES NA LEI DE COTAS PARA ACESSO AO
ENSINO SUPERIOR EM PROCESSOS SELETIVOS
“CUANDO MÁS ES MENOS”: DISTORSIONES EN LA LEY DE CUOTAS PARA
ACCESO A LA ENSEÑANZA SUPERIOR EN PROCESOS DE SELECCIÓN
Reinaldo dos SANTOS
e-mail: reinaldosantos@ufgd.edu.br
Alaerte Antonio Martelli CONTINI
e-mail: alaertecontini@ufgd.edu.br
Edicleia Lima de OLIVEIRA
e-mail: edicleia.oli1@gmail.com
How to reference this paper:
SANTOS, R.; CONTINI, A. A. M.; OLIVEIRA, E. L. “When more
is less”: Distortions in the Quota Law for access to higher education
in the selective process. Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v.
12, n. esp. 2, e023025, 2023. e-ISSN: 2237-258X. DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v12iesp.2.17401
| Submitted: 05/01/2022
| Revisions required: 22/04/2022
| Approved: 16/05/2022
| Published: 10/06/2022
Editor:
Prof. Dr. Alessandra Cristina Furtado
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 12, n. esp. 2, e023025, 2023. e-ISSN:2237-258X
DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v12iesp.2.17401 2
ABSTRACT: This article aims to analyze the effectiveness of the Law of Quotas in Higher
Education, seeking to identify distortions in its application. The methodology of the social
research encompassed the following stages: search for the final provisions of the Law of
Quotas, using pertinent legislations; description of the results of the Law of Quotas in the
admission process, with quantification through the selection process notices and the offer per
selection process in a federal university; and analysis of the effectiveness of the legislation in
the differences between the total number of vacancies that should be offered by general
competition and quotas, and the actual number of the vacancies provided and occupied by quota
beneficiaries in the analyzed context. The obtained results indicate that the segmentation of the
offer of vacancies in the selection process notices restricts the effectiveness of the quota law
since it forces candidates to compete only in one category of vacancies, preventing them from
competing in others for which they also qualify. With its technical and bureaucratic
complexities, the system of offering vacancies by SISU distorts the effectiveness of the quota
law, resulting in a higher number of vacancies allocated to quotas, but that, in reality, represents
fewer opportunities for competition. This situation configures a perverse effect of exclusion in
promoting educational and social inclusion.
KEYWORDS: Human rights. Quotas Act. Higher Education. Inclusion.
RESUMO: Este artigo visa analisar a efetividade da Lei de Cotas no Ensino Superior,
buscando identificar distorções em sua aplicação. A metodologia da pesquisa social abrangeu
as seguintes etapas: busca pelas disposições finais da Lei de Cotas, utilizando legislações
pertinentes; descrição dos resultados da Lei de Cotas no processo de ingresso, com o
dimensionamento por meio dos editais e a oferta por processo seletivo em uma universidade
federal; e análise da efetividade da legislação nas diferenças entre o total de vagas que
deveriam ser oferecidas pela ampla concorrência e cotas, e o número real de vagas ofertadas
e ocupadas pelos cotistas no contexto analisado. Os resultados obtidos apontam que a
segmentação da oferta de vagas nos editais de processos seletivos restringe a efetividade da
lei de cotas, uma vez que obriga os candidatos a concorrerem apenas em uma modalidade de
vagas, impossibilitando-os de concorrerem em outras para as quais também possuem perfil.
Pode-se concluir que o sistema de oferta de vagas pelo SISU, com suas complexidades técnicas
e burocráticas, distorce a efetividade da lei de cotas, resultando em um número aparentemente
maior de vagas destinadas às cotas, mas que na realidade representam menos oportunidades
de concorrência. Essa situação configura um efeito perverso de exclusão em uma ação que
deveria promover a inclusão educacional e social.
PALAVRAS-CHAVE: Direitos Humanos. Lei de Cotas. Ensino Superior. Inclusão.
RESUMEN: Este artículo tiene como objetivo analizar la efectividad de la Ley de Cuotas en
la Enseñanza Superior, buscando identificar distorsiones en su aplicación. La metodología de
la investigación social abarcó las siguientes etapas: búsqueda de las disposiciones finales de
la Ley de Cuotas, utilizando la legislación pertinente; descripción de los resultados de la Ley
de Cuotas en el proceso de admisión, con el dimensionamiento a través de los avisos públicos
y la oferta por proceso selectivo en una universidad federal; y análisis de la eficacia de la
legislación en las diferencias entre el número total de vacantes que deberían ser ofrecidas por
la amplia competencia y cuotas, y el número real de vacantes ofrecidas y ocupadas por titulares
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de cuotas en el contexto analizado. Los resultados obtenidos indican que la segmentación de
la oferta de vacantes en los avisos de procesos selectivos restringe la efectividad de la ley de
cuotas, ya que obliga a los candidatos a competir solo en una modalidad de vacantes,
imposibilitándoles competir en otras para las que también tienen un perfil. Se puede concluir
que el sistema de oferta de vacantes del SISU, con sus complejidades técnicas y burocráticas,
distorsiona la efectividad de la ley de cuotas, resultando en un número aparentemente mayor
de vacantes destinadas a cuotas, pero que en realidad representan menos oportunidades de
competencia. Esta situación configura un efecto perverso de exclusión en una acción que debe
promover la inclusión educativa y social.
PALABRAS CLAVE: Derechos humanos. Ley de Cuotas. Enseñanza Superior. Inclusión.
Introduction
In 2022, the Affirmative Action Law in Higher Education will reach its tenth year in
effect and undergo an evaluation process, as stipulated in Law 12.711/2012 itself. In this regard,
numerous researchers from diverse fields have undertaken investigations on affirmative action,
exploring themes such as fraud, judicialization, retention/dropout rates, support, empowerment,
profile, and performance of affirmative action beneficiaries, as well as data on the presence and
shape of public-school alums, Black, Indigenous, and disabled individuals in Brazilian higher
education.
This article falls within this investigative realm and seeks, through interdisciplinary
approaches encompassing sociology, law, and education, to reflect on the effectiveness of the
Affirmative Action Law, highlighting certain deviations, inversions, and distortions. The
theoretical-conceptual framework is based on elements of the Three-Dimensional Theory of
Law and considerations regarding legislation effectiveness and enforcement law. The
methodology employed relies on bibliographic research (theoretical and thematic studies on
legislation effectiveness), documentary research on laws, decrees, ordinances, and notices
related to affirmative action in Brazilian higher education, and sociological-juridical analysis
of the proximity/distance between the prescribed aspects of the legislation and the descriptive
application of the affirmative action law in selection processes.
The main question that guided this article was: What are the effectiveness factors in the
application of the Affirmative Action Law that led to a reduction, rather than an expansion, of
opportunities for Black candidates to compete for undergraduate positions at UFGD (Federal
University of Grande Dourados)? In what dimension did the affirmative action policies, meant
to signify more opportunities and vacancies for competition, result in fewer vacancies?
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Effectiveness of Legislation
Brazilian political culture has coined two highly thought-provoking expressions for
legal sociology: "lei que não pegou" (a law that didn't catch on) and "lei para inglês ver" (a Law
for the English to see). Both originated from the mid-19th century, stemming from perversions
in the context of nation-building in Brazil and were related to social and racial rights. They refer
generically to limitations in the effectiveness of the law, meaning deviations, obstacles,
constraints, and the emptiness in implementing what is established in a norm.
The expression "lei que não pegou" refers to the idea of a law that comes into effect but
is systematically not complied with by society, either due to resistance and non-acceptance by
those who should follow the law or due to the lack of action or insufficient action by those who
should ensure its compliance. According to Oliveira (2014, p. 61, our translation), "a law that
comes into effect but is not complied with by society is commonly known as a law that 'didn't
catch on.'" Historian José Murilo de Carvalho points out that the first Brazilian law that "didn't
catch on" was the Land Law of 1850, which, in its legislative origin, aimed to regulate access
and registration of rural property in Brazil but was not complied with, resulting in large estates,
land grabbing, and agrarian conflicts: "The Imperial land policy hardly moved from the
legislative stage, as it was systematically sabotaged and blocked during implementation. It
would be the first major national example of a law that didn't catch on" (CARVALHO, 1981,
p. 42, our translation).
The expression "lei para inglês ver" refers to the idea of a law that, from its inception,
was designed to be systematically disregarded, simulated, wholly or partially converted into a
sham, an empty formality, either due to the intentional non-compliance by those who draft the
law or due to the omission/insufficient execution by those responsible for ensuring its
compliance. From the perspective of philologists and historians, the expression's origin directly
relates to a racial issue concerning simulations and resistance by political elites during the
imperial period in Brazil regarding the abolition of slavery for African and Afro-Brazilian
people.
Expression emerged during the Empire, when Brazil entered into agreements
with England to suppress the slave trade, with trial courts established for
seized slave ships. Brazil was obligated to patrol the coasts, which were also
patrolled by British ships. However, the trafficking continued, with the
government disregarding it. It was said, therefore, that our patrolling was
fictitious, just for the English to see, as a mere platonic satisfaction to the
agreements officially established (MAGALHÃES JÚNIOR, 1974, p. 237, our
translation).
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Promulgated on November 7, 1831, the first law prohibiting the Atlantic slave
trade to Brazil is the origin of one of the most popular expressions in the
country, always used when referring to legal provisions that are tiny or not
effective: "lei para inglês ver" (Law for the English to see). As a result of
pressure exerted by the British government, which was interested in ending
the slave trade, the Feijó law was practically ignored by slave traders, and
even by the State, until the Eusébio de Queiroz law, promulgated in 1850, put
an end to the importation of enslaved Africans to Brazilian lands (COTA,
2011, p. 65, our translation).
Although it permeates other legislative themes, in Brazilian socio-legal culture, the
emptiness of the law is quite characteristic of rights/duties involving racial issues, with the sense
of the expression "lei para inglês ver" arising to disguise the rights of Black individuals and the
obligations of the State/Society to enforce laws establishing such rights:
Table 1 - Summary of Effectiveness of Laws Concerning Black Rights
Law
Objective
Result
Law of
November 7,
1831 - Feijó Law
Declared all enslaved people
brought from outside the Empire
free and imposed penalties on the
importers of these enslaved
people.
Emptiness, as there was virtually oversight, and
sanctions were rarely applied.
Law n. 581/1850
- Eusébio de
Queirós Law
Established stricter measures for
repressing African trafficking
within the Empire, making the
practice a crime for all involved.
Deviation, as the seized enslaved people were handed
over to the State, which then granted them to individuals
upon a small payment, subjecting them to compulsory
and unpaid labor, effectively remaining as enslaved
people.
Law n.
2040/1871 - Rio
Branco Law or
Free Womb Law
Children born in the Empire to
enslaved women from the date
of this law shall be considered
free.
Deviation, as the children of enslaved women were
required to work (compulsorily and without pay) for
their owners until the age of 21 or be handed over, with
compensation, to the State to work until the age of 21.
Law No.
3270/1885 -
Saraiva-Cotegipe
Law or Law of
the
Sexagenarians.
It determined the emancipation
of enslaved people over 60 years
of age.
Emptiness, as the average life expectancy of an enslaved
person at that time, was less than 30 years, and in the
sporadic cases where they reached 60 years of age, they
still had to compensate the owners either with money or
work until the age of 65.
Decree 7.031-
A/1878.
It allows the enrollment of adult
black men in evening courses at
public schools.
Emptiness, because the number of public schools during
that period was reduced, and very few operated in the
evening.
Law 7716/1989 -
Law on the Crime
of Racism.
It defines crimes resulting from
racial or color prejudice.
Deviation, as the vast majority of cases are classified as
"injúria" (sentence of 3 months to 1 year) or "injúria
racial" (sentence of 1 to 3 years), and convictions for
"racism" (non-bailable and sentence of 2 to 5 years) are
extremely rare.
Law 12.711/2012
- Law on Quotas
in Higher
Education.
It establishes quotas, including
for black, mixed-race, and
indigenous individuals, in
federal educational institutions.
Deviation, as in the early years, a candidate's self-
declaration was sufficient, and the lack of oversight and
significant judicialization resulted in non-black
individuals occupying quota positions.
Source: Table elaborated by the authors
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The scope of analysis in legal theory and sociology delves much more than whether a
law was made to be effective or not or whether it was successful or not. It refers to investigations
about normative effectiveness, which means the factors within a system that determine the
degree to which a norm approaches its ideal implementation, and the consequent explanations
and indications for advancing effectiveness, considering difficulties, obstacles, dilution,
deviations, and perverse effects, involving subjects, resources, practices, and institutions.
The approach intended in this article is based on the Three-Dimensional Theory of Law
and involves the concepts of "enforcement law" and "legislation effectiveness" to analyze the
efficacy of the quota law using a Prescription-Description-Analysis (PDA) approach. This
includes the apprehension of what the norm prescribes regarding quotas, the description of the
resulting fact from the model in the offer and occupation of quota positions, and the analysis
of the norm's valuation in its technical-administrative regulation and implementation.
In the Three-Dimensional Theory, Law consists of the harmonious conjunction of three
primary and primordial aspects (fact, value, and norm), presupposing a constant communication
(dialectics of implication-polarity) between fact and matter, which originates and is also related
to the norm. According to Reale (2017, p. 65-66, our translation):
Wherever there is a legal phenomenon, there is always and necessarily an
underlying fact (economic, geographical, demographic, technical, etc.), a
value that gives a certain meaning to this fact, inclining or determining the
action of men towards achieving or preserving a certain purpose or objective,
and finally, a rule or norm that represents the relationship or measure that
integrates one of those elements with the other, the fact with the value.
In this three-dimensionality: a) a fact/situation economic, political, social, criminal,
educational, environmental, etc., most of the time, already shaped by an existing norm and
resulting from a previous valuation; b) the fact is perceived/assimilated through relationships
between individuals, groups, and institutions and valued as desirable, undesirable, tolerable,
reprehensible, etc., receiving an attribute of intentionality for intervention towards extinction,
mitigation, conservation, enhancement, or modification of the fact and its consequences; c) and
this fact valuation is converted into a norm, aiming to carry out the intentionality and result in
a modified fact. On the other hand, Reale points out that the three-dimensionality of Law
comprises three senses or vectors of analysis:
[...] so that the jurist's discourse goes from fact to value and culminates in the
norm; the sociologist's discourse goes from norm to value and culminates in
the fact, and finally, we can go from fact to norm culminating in value, which
is always a modality of the value of the just, the proper object of the
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Philosophy of Law.
Thus, there are three distinct but correlated orders of studies, as shown in the
following directional table:
LAW SCIENCE: fact ------> value > norm
LAW SOCIOLOGY: norm ------> value > fact
LAW PHILOSOPHY: fact ------> norm > value
(REALE, 1993, p. 305, our translation).
In the context of Law Sociology, the three-dimensionality involves a) a norm, resulting
from the previous valuation of a fact; b) the perception/assimilation of the norm through
relationships between individuals, groups, and institutions, and its valuation as just, legitimate,
and applicable to a greater or lesser degree, receiving efforts, actions, and resources
proportional to its effectiveness as the realization of the norm's intentionality; c) and this norm
valuation results closer or further from the intended form, conditioned by the valuation within
the conditions of effectiveness.
The proposed approach of this article is to establish what the quota norm prescribes
(resulting from the valuation of an initial fact), describe the resulting fact from the quota norm
(offered and occupied positions), and analyze aspects of the norm's valuation in certain
constraints on its effectiveness.
Table 2 – Three-Dimensionality of Law Relationship
Tridimensionality of the Science of Law Tridimensionality of the Sociology of Law
---------> ---------> ---------> --------->
Event (initial)
Value (of the
event)
Norm [Prescription]
Value (of the
norm) [Analysis]
Resulting
Event
[Description]
The initial event
is perceived
socially by
individuals,
groups, and
institutions.
Evaluation of the
initial event, with the
attribution of
modifiable
intentionality by
individuals, groups,
and institutions.
The norm results from the
valuation of the event
through power relations,
aiming for a different
resulting event from the
initial one and in
accordance with the
valuation.
Valuation of the
norm in its
implementation, with
actions, efforts, and
proportional
resources, to ensure
the effectiveness of
the norm.
The resulting event
from the norm's
implementation, with
varying degrees of
effectiveness, resulted
from the valuation of
the norm.
Source: Table elaborated by the authors
The following table presents examples of how the effectiveness of a law can be
compromised in the valuation of the norm, where the way it is applied results in fact far from
the intended objective:
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Table 3 - Examples of Constraints on Legislation Effectiveness
Event (initial)
Value (of the
event)
Norm
Value (of the norm)
Resulting Event
The ticket prices
charged remained
the same for
almost all (half of
double the amount
set before the law),
and there was no
significant
increase in young
people's access to
cultural events,
resulting in a
dilution of the
law's intent.
The 20 to 30%
penalty continued
to be charged
(disguised as a
discount for
punctuality)
Evaluated as low
and negative, to
promote more
outstanding
young people's
access to cinema
and shows.
Evaluated as high
and negative to
limit the
percentage of the
fine.
Law of half-
price entrance,
so that students
pay half of the
regular value of
the tickets
(charged from the
general public)
Consumer
Protection Code,
which limits to a
2% penalty for
late payment.
Artists and exhibitors
resisted the revenue loss due
to the half-price entrance,
and without robust
enforcement of supervision
and sanctions, they doubled
ticket prices and extended
half-price promotions to the
general public.
Creditors resisted revenue
loss and, without adequate
supervision and sanctions,
increased the installment
amounts and established
discounts of 10 to 30% for
punctual payment.
The ticket prices charged
remained the same for
almost all (half of double
the amount set before the
law), and there was no
significant increase in
young people's access to
cultural events, resulting in
a dilution of the law's
intent.
The 20 to 30% penalty
continued to be charged
(disguised as a discount for
punctuality) along with a
2% cap on fines, leading to
emptying and deviation
from the law's original
intent.
Source: Table elaborated by the authors
To analyze effectiveness in the norm-value-fact relationship, it is necessary to establish
a concept of effectiveness, which simultaneously involves the concepts of legal efficacy and
social efficacy. In other words, it is not only the capacity to produce effects but also whether
these effects are effectively produced, not only legal efficacy, which refers to the possibility of
applying the norm but also social efficacy, the mechanisms for its actual implementation, for
its EFFECTIVENESS. As Barroso (1994, p.42, our translation), highlighted, "the effectiveness
of legal acts consists of their aptitude for producing effects, for the irradiation of the
consequences that are peculiar to them."
It is essential to distinguish legal efficacy from what many authors call the
social efficacy of the norm, which, as pointed out by Miguel Reale, refers to
the effective compliance of rights by society, the "recognition"
(AnerKennung) of ownership by the community, or more specifically, the
effects that a rule elicits through its compliance. In this sense, social efficacy
is the realization of the normative command, its operational force in the world
of facts (BARROSO, 1994, p. 42, our translation).
The analysis of the effectiveness of a norm can be carried out in its dimensions of
elaboration, application, compliance, or the interaction among them.
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Table 4 - Dimensions of Norm Effectiveness Analysis
The Elaboration of the
Law
(issuance, origin,
command)
Application of the
Law
(implementation,
application)
Compliance with the Law
(reception, receptivity,
obedience)
If the subjects who elaborate the
law do so in a legal, legitimate,
clear, and potentially effective
manner of application and
compliance.
If the subjects responsible for the
implementation/application of the
law do so with sufficient effort and
resources to ensure it can be
fulfilled.
If the subjects are obligated to
comply with the Law, do so
without high levels of resistance,
conflict, disobedience, denial, or
fraud and instead follow, obey, and
receive it willingly.
Source: Table elaborated by the authors
The elements related to the application of the law can be associated with the concept of
enforcement law from the field of political science and legal sociology, which traditionally does
not have a direct translation but can be interpreted as compliance or execution of the law.
Thus, I believe that the translations "personnel or public officials responsible
for ensuring compliance with the law" and "officials responsible for
ensuring compliance with the law" would be more appropriate.
Regarding the second suggested equivalent, "police services," it appeared in a
paragraph where the author of the English text lists activities and services that
must be jointly ensured and provided by government authorities and private
entities to eliminate discrimination and gradually promote the integration of
excluded individuals. Among these activities are the measures necessary to
ensure the availability of various services, including "law enforcement and
administration of justice, and political and administrative activities."
As mentioned above, the term "law enforcement" is related to the enforcement
of criminal laws and the detection and punishment of violations of norms in
general. The term can even be used in contexts of administrative and traffic
infractions, among others (SIQUEIRA NOBILE, 2008, p. 100, our
translation).
In a broader sense, particularly in the United States of America, the expression "law
enforcement" encompasses both police and judicial action to enforce criminal law. However,
in other contexts, including Brazil, the expression takes on a more comprehensive meaning,
referring to the set of activities, agents, agencies, and technical-administrative resources to
implement legislation, encompassing its police, judicial, political, and administrative aspects.
Among the factors that influence legislation's effectiveness in law enforcement, it is
essential to highlight that this is a selected set of elements and not an exhaustive list. These
factors can be listed as follows (SANTOS, 2015, p. 7):
• Regulation: documents complementing the law with technical, normative, and
instructional instructions, norms, guides, and manuals;
• Personnel: sufficient personnel for operation, management, and support with
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adequate conditions;
• Training: personnel that is educated, trained, and competent, with sufficient
technical, operational, and scientific capabilities;
• Technical-administrative resources: sufficient facilities, furniture, materials, inputs,
equipment, forms, and systems;
• Empowerment: agents and managers sufficiently empowered to comply with the
norm;
• Institutional commitment: institutional commitment (personnel, management, and
institutional culture) to efforts to implement the law and pursue its objectives;
• Dissemination: continuous and campaign resources and actions for disseminating the
norm and aspects of its compliance;
• Time: deadlines, periods, and necessary days/months/years for applying the norm;
• Education: continuous actions of preparation, training, and instruction for
Enforcement law agents and the target audience of the norm for its application and
compliance.
• Inspection: efficient resources for inspection and monitoring of norm compliance,
identifying and dimensioning non-compliance;
• Sanction: efficient and expeditious mechanisms for accountability and sanction,
including criminal penalties, if applicable, for non-compliance with the norm (and
rewards for compliance);
• Transparency: transparency regarding data, records, statistics, and analyses of the
norm's application, as well as its results;
• Evaluation: continuous and punctual actions and programs for the evaluation and
monitoring of the implementation of the norm and its results; specific actions:
complementary or related actions to promote the application/compliance of the
model, such as subsidies, awards, programs, and campaigns.
In this sense, the theoretical-conceptual framework of the approach of this article
consists of analyzing the social effectiveness of the Law of Quotas in Higher Education,
focusing on the consequences of the segmentation of the offer/occupation of vacancies for
Black individuals in the technical-administrative implementation of quotas for the enforcement
law, within the context of normative valuation of Miguel Reale's Three-Dimensional Theory of
Law.
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Law of Quotas in Higher Education
The word "quota" refers to a quantity, percentage, part, measure, or portion set aside
and used as a reference for specific proportions, minimums, maximums, or intervals. Historical
examples of minimum quotas include the 20% charged as Quinto on gold production in colonial
Brazil, as well as the minimum annual quota of presumed gold production to prevent tax evasion
in the collection of Quinto, and the mandatory minimum quota for the importation of Port Wine
in the 18th century.
The quota, specifically applied as the obligation to reserve a minimum quantity of total
vacancies for access/occupation by individuals who meet an identity profile, came about with
the "Law of 2/3", which took effect with Decree No. 19,482/1930, obliging any company and
commercial firms to have at least two-thirds of Brazilian native employees. Similarly, there is
a norm establishing a quota of at least 30% of female candidates per party/coalition in
proportional elections (Law 9.504/97), and legislation establishing quotas for people with
disabilities in public exams (Article 37 of the 1988 Constitution, regulated by Decrees
3298/1999 and 9508/2018).
Regarding higher education, the adoption of the first quotas occurred through Federal
Law 5.465/1968, popularly known as the "law of the ox," which established that:
Art. 1º. The establishments of agricultural high schools and the higher schools
of Agriculture and Veterinary Medicine, maintained by the Union, shall
annually reserve, preferably, 50% (fifty percent) of their vacancies for
candidates who are farmers or their children, landowners or not, residing with
their families in rural areas, and 30% (thirty percent) for farmers or their
children, landowners or not, residing in towns or villages without high school
establishments (BRASIL, 1968).
This first law on educational quotas was revoked in 1985, amidst student mobilizations,
due to the high number of frauds and because it mainly benefited the children of the rural elite,
composed of large landowners, to the detriment of rural workers and small farmers. Regarding
social and racial quotas in higher education, in the 2000s, some universities, especially state
ones, were pioneers in adopting quotas for students from public schools, black and indigenous
individuals in reserved places for undergraduate courses:
The first universities in Brazil to have affirmative action for access to higher
education were: the State University of Rio de Janeiro (UERJ) in 2002,
modifying the law in 2003; the State University of Bahia (UNEB) in 2002,
with the first selective process in 2003 and admission in 2004; UEMS with
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the first entrance exam in 2003 for admission in 2004. Then the University of
Brasília (UnB), the first federal university to have quotas, was created in June
2003 but only implemented in 2004 (CORDEIRO, 2010, p. 102, our
translation).
In the context of implementing these first quotas for undergraduate courses (through
state laws and internal administrative acts of universities), there was a deepening of the debate
on quotas in higher education. On the one hand, social movements and a significant portion of
the university community advocated for the PT governments (2002-2016) to expand and
decentralize higher education and implement a national system of quotas for admission as an
affirmative policy. On the other hand, actions were challenging racial quotas brought forth by
opposition parties, a large part of the press, and even segments of the university community,
including the judiciary.
In 2009, the Democratic Party (DEM) filed a Direct Action of Unconstitutionality
(ADPF), prompting the Supreme Federal Court (STF) to examine the constitutionality of an
administrative act of the University of Brasília (UNB) that reserved 20% of the vacancies in its
entrance exam for self-declared black and mixed-race students. Then, in 2016, the Brazilian
Bar Association (Ordem dos Advogados do Brasil) filed a Declaratory Action of
Constitutionality (ADC), requesting that the STF examine the constitutionality of Law No.
12,990/2014, which reserved 20% of the vacancies in all federal public exams for self-declared
black and mixed-race candidates and had been systematically subject to judicial review.
The ADC 41 was judged in 2017, and the Supreme Federal Court (STF) unanimously
ruled in favor of the constitutionality of racial quotas:
The reservation of 20% of the vacancies offered in public exams for effective
positions and public employment in direct and indirect public administration
is constitutional. The use of subsidiary hetero-identification criteria, in
addition to self-declaration, is legitimate, as long as the dignity of the human
person is respected, and the right to contradict and defend oneself is
guaranteed (BRASIL, 2017, our translation).
The ADPF 186 was judged on April 26, 2012, with the Supreme Federal Court (STF)
ruling on the constitutionality of adopting racial quotas for admission to higher education in
Brazil:
I – I - The possibility for the State to use universalist policies, covering an
indeterminate number of individuals through structural actions or affirmative
actions that target specific social groups, attributing certain advantages to
them for a limited time, allowing them to overcome inequalities resulting from
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particular historical situations, does not contradict but rather upholds the
principle of material equality provided for in Article 5, caput, of the
Constitution.
[...] V - A differentiated selection methodology can perfectly well take into
account ethnic-racial or socio-economic criteria to ensure that the academic
community and society itself benefit from the plurality of ideas, which is one
of the foundations of the Brazilian State, as provided for in Article 1, V, of the
Constitution (BRASIL, 2012, our translation).
After four months of the STF decision, which affirmed the constitutionality of racial
quotas in higher education, Law No. 12,711, known as the Law of Quotas in Higher Education,
was promulgated on August 29, 2012. This legislation was later modified by Law No.
13,409/2016, which included quotas for undergraduate vacancies for people with disabilities.
Officially, Law No. 12,711/2014 originated from Bill No. 73/1999, presented by Federal
Deputy Nice Lobão from the Liberal Front Party (PFL) of Maranhão, which dealt with
"admission to federal and state universities and other provisions" and proposed the "reservation
of fifty percent of vacancies to be filled through student selection in high school - university
quota." Although Bill No. 73/1999 served as the basis for its passage, it did not specifically
refer to racial quotas but to the selection process for admission to public universities. The
proposal suggested that half of the vacancies be filled through selection based on the arithmetic
average of the candidate's grades in high school rather than all vacancies being designated for
the entrance exam selection process. The only article vetoed in the 2012 Law was precisely the
one that provided for the use of the average grade coefficient from high school as a selection
criterion for admission to public higher education and, optionally, to private higher education,
justifying that the diversity of standards, methods, and curricula would make such a selection
process unviable.
During the fifteen years of the Law's processing, nearly two dozen Bills and
Substitutions from the Federal Chamber, the Senate, the Executive, and rapporteurs in
Committees, addressing different forms of selection processes, quotas for public school
graduates, quotas for black individuals, quotas for indigenous people, and quotas for low-
income individuals (e.g., PL 1447/99, PL 1643/2019, PL 2069/99, PL 3.627/2004, and PL
3913/2008), were attached and detached to the proposal, culminating in the composition of the
text approved in plenary in mid-2012.
The main justifications that stood out in the approval of the Law were the specificity of
the proposal, which combined social quotas for public school graduates and low-income family
members with ethnic-racial quotas for black, mixed-race, and indigenous people, along with
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the framework of socioeconomic differences in Brazil, a history of opportunity inequality with
racial divisions, and the potential for overcoming inequalities through access to higher
education:
Recent studies from reputable sources point out that in Brazil, the evolution
of wealth and opportunity distribution is not neutral, crystallizing differences
among the ethnicities that make up the characteristic diversity of the Brazilian
population, with the fact that the black population and indigenous peoples
have been and still are systematically disadvantaged throughout the entire
republican experience (BRASIL, 2004, our translation).
Law 12.711 was published on August 29, 2012, and despite becoming known as the
"Law of Quotas in Higher Education," its heading does not present the words quota or vacancy:
"Provides for admission to federal universities and federal technical education institutions of
medium level and other measures" (BRASIL, 2012c, our translation). In the caput of Article 1,
it establishes the reservation of at least 50% of the vacancies in federal institutions of higher
education for candidates who have completed their entire high school education in public
schools:
Art. 1º Federal higher education institutions linked to the Ministry of
Education will reserve, in each selective admission process for undergraduate
courses, by course and shift, at least 50% (fifty percent) of their vacancies for
students who have fully completed high school in public schools. Sole
paragraph. In filling the vacancies referred to in the heading of this article,
50% (fifty percent) shall be reserved for students from families with a per
capita income equal to or less than 1.5 minimum wages (one and a half
minimum wages) per capita (BRASIL, 2012c, our translation).
The sole paragraph of the first article establishes a sub-quota of the quota provided in
the heading, determining that half of these vacancies should be reserved for students from
families with a per capita monthly income of up to one and a half minimum wages. Implicitly,
students from any family income can occupy the other half, including those with incomes below
1.5 minimum wage.
In Article 3, the quotas are established, with the determination that the vacancies
reserved in the caput and sole paragraph of this article must be filled by black, mixed-race,
indigenous, and disabled individuals, in a proportion at least equal to the balance of these
segments in the population of the Federation Unit where the course is offered, according to data
from the latest census of the IBGE.
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Art. 3º In each federal institution of higher education, the vacancies referred
to in Article 1 of this Law shall be filled, by course and shift, by self-declared
black, mixed-race, and indigenous individuals, and by persons with
disabilities, in accordance with the legislation, in proportion to the total
number of vacancies, at least equal to the respective proportion of black,
mixed-race, indigenous, and disabled individuals in the population of the
Federation Unit where the institution is located, according to the latest census
of the Brazilian Institute of Geography and Statistics - IBGE
Sole paragraph. Suppose the vacancies are not filled according to the criteria
established in the heading of this article. In that case, the remaining vacancies
shall be completed by students who have fully completed high school
education in public schools (BRASIL. 2012c, emphasis added, our
translation).
The sole paragraph of the third article indicates that the vacancies not filled by black,
mixed-race, indigenous, and disabled individuals should be completed by students who
completed their entire high school education in public schools, in a hierarchy of quotas, without
immediately transferring them to general competition. Articles 4 and 5 bring, for federal
medium-level technical education institutions, the same provisions that Articles 1 and 3
establish for higher education. Article 6 identifies the government agencies responsible for
monitoring and evaluating the implemented "program," and Article 7 stipulates that within ten
years of the publication of the Law, a unique program review should be conducted. Article 8
establishes a progressive four-year implementation of the reserved vacancies.
From these indications, it can be concluded that the objective of the Law of Quotas,
regarding higher education and black individuals, is to ensure entry (specifically through
reserved quotas for approved candidates in undergraduate and higher technology courses at
federal higher education institutions) of black individuals who completed their high school
education in public schools, in several vacancies at least equal to the percentage of black
individuals in the population of the federal unit where the course is offered, as determined in
the latest census by IBGE.
The objective of Law 12.711 unfolds into three dimensions: a) the macro dimension,
which seeks to advance the reduction of social inequalities through potential opportunities for
social mobility for black individuals, resulting from affirmative educational policies that
guarantee access to higher education; b) the meso dimension, which focuses on affirmative
actions to increase the number of black students entering public higher education institutions;
c) the micro dimension, which encompasses the selection processes for admission to
undergraduate and higher technology courses at federal universities, with the reservation, offer,
selection, and enrollment of black candidates, according to the percentages and profiles
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established in the Law.
The analysis of the effectiveness of the meso and, especially, the macro dimensions
requires research and debates in economics, sociology, history, statistics, public policies, and
education. The analysis of the micro extent requires interdisciplinary work among sociology,
Law, and teaching, with an investigation of the Law and its regulations, selection process
notices, lists of applicants, approved candidates, enrolled students, and so on, with analytical
segments to assess the effectiveness or not of the Law of Quotas in samples of federal higher
education selection processes.
Building upon the prescriptions of the Law for the quotas for black access to higher
education and comparing them with the segmentation of vacancies in the offer and occupation
of these reserved spots, the article continues with its analyses.
Analysis of calculation, offer and occupation of vacancies
The Federal University of Grande Dourados (UFGD) is a federal institution of higher
education linked to the Ministry of Education, created in 2005 and based in the city of Dourados
in the southern state of Mato Grosso do Sul. It offers 38 on-site undergraduate courses (3 using
an alternation methodology), 8 distance learning undergraduate studies, and 25 Master’s and
Doctoral degree programs. In its Institutional Development Plan (PDI), UFGD highlights as
strategic and priority programs those related to "social development, innovation, and inclusion"
and the expansion of access and permanence of black, indigenous, and disabled individuals
(UFGD, 2014), and concerning quotas, it adopted:
• 2006 - Specific vacancies for indigenous students in the Teko Arandu teaching
course;
• 2008 - Specific vacancies for rural settlers in the Pronera Social Sciences
course;
• 2009 - Specific vacancies for individuals with hearing disabilities in the Letras-
Libras course;
• 2009 - 25% quota for undergraduate vacancies for public school graduates
(internally adopted quotas by UFGD);
• 2012 - 50% quota for undergraduate vacancies for public school graduates,
including black, mixed-race, and indigenous individuals, in accordance with Law 12.711;
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• 2016 - Quota for undergraduate vacancies for individuals with disabilities
who graduated from public schools, in accordance with Law 13.409;
• 2018 - 20% quota for masters and doctoral vacancies for black, indigenous,
and disabled individuals (voluntary quotas by Capes and internally adopted by UFGD);
• 2019 - Specific quotas for one vacancy for indigenous students in each
undergraduate course in the vestibular exam (internally adopted quotas by UFGD).
UFGD adopts two modalities of selection processes for admission to its undergraduate
courses: the SISU - Unified Selection System selection process, promoted by the Ministry of
Education, with UFGD's adherence to about half of the vacancies in almost all of its
undergraduate courses; the Vestibular selection process, promoted by UFGD itself, for filling
about half of the vacancies in each class (while distance learning courses and specific courses
for field workers and indigenous individuals have separate vestibular exams).
The General Vestibular selection process (which does not include specific vestibular
exams for particular courses), which is the focus of the quota vacancies for black individuals in
this article, has its regulations regarding the offer and occupation of vacancies shaped by the
provisions/regulations of Law 12.711/2012 (amended by Law 13406/2016), Decree 7.824/2012
(amended by Decree 9034/2017), Normative Ordinance MEC 18/2012 (amended by Normative
Ordinances MEC 19/2014 and 9/2017), Resolution COUNI-UFGD 54/2013 (amended by
Resolution 171/2018), and by the specific annual notices of each vestibular exam (as well as
the functionalities of digital registration systems).
Law 12.711 establishes three essential points regarding quotas in the higher education
system: a) At least 50% of the vacancies in each course must be reserved for candidates who
completed their entire high school education in public schools; b) Students must fill at least half
of the vacancies reserved for candidates from public schools with a family per capita income
equal to or less than 1.5 minimum wages; c) From the total vacancies reserved for public school
graduates, a minimum quantity, equivalent to the respective proportion of the segment in the
Brazilian population of the federation unit where the course is offered, must be filled by self-
declared black, mixed-race, indigenous, and disabled individuals.
Despite providing that vacancies not filled by black, mixed-race, indigenous, and disabled
individuals should be occupied by public school graduates, the Law does not specify certain
aspects, such as the calculation method for the number of vacancies per quota segment, whether
the competition is concurrent or not, rounding of fractions, among others.
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Decree 7.824, which acts as a regulation for Law 12.711, clarifies the following points
related to quotas: the definition of what should be considered as high school education; the
meaning of public-school graduate; guidelines for rounding fractions of vacancies and the
requirement of having at least one vacancy per quota segment. Additionally, the Decree allows
higher education institutions to include additional quota modalities or supplementary vacancies
beyond the minimum required by Law:
Art. 5º The notices of the selection exams of the federal education institutions
referred to in this Decree shall indicate, in a separate manner, the number of
reserved vacancies by course and shift.
§ 1º Whenever the application of the percentages for the calculation of the
reserved vacancies referred to in this Decree implies results with decimals, the
immediately higher whole number shall be adopted.
§ 2º he reservation of at least one vacancy must be ensured due to the
application of item II of the caput of Article 2 and item II of the caput of
Article 3.
§ 3 º Without prejudice to the provisions of this Decree, the federal education
institutions may, through specific affirmative action policies, establish
supplementary quotas or quotas of another modality (BRASIL, 2012b, our
translation).
However, in item II of Article 2, the Decree repeats a provision from the Law that deals
with the reservation of vacancies without providing specifications regarding the calculation,
offer, and filling of these vacancies.
II - the vacancies referred to in Article 1 of Law 12.711, 2012, shall be filled,
by course and shift, by self-declared black, mixed-race, indigenous, and
disabled individuals, in accordance with relevant legislation, in proportion to
the total number of vacancies, at least equal to the respective proportion of
black, mixed-race, indigenous, and disabled individuals in the population of
the federation unit where the institution is located, according to the last census
of the Brazilian Institute of Geography and Statistics – IBGE (BRASIL,
2012b, our translation).
The same Decree delegates the responsibility for the edition of complementary acts
necessary for the application of its provisions to the Ministry of Education, although it remains
silent about this attribution regarding the verification of the black, mixed-race, or indigenous
status:
Art. 9 º The Ministry of Education shall issue the necessary complementary
acts for the application of this Decree, providing, among other topics, for:
I
- the method of calculation and verification of gross family income
referred to in item I of the caput of Article 2 and the thing I of the caput of
Article 3;
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II
- he formulas for calculation and the criteria for filling the reserved
vacancies referred to in this Decree; and
III
- he method of verifying the disability referred to in item II of the caput
of Article 2 and item II of the caput of Article 3 shall occur in accordance with
relevant legislation (BRASIL, 2012b, our emphasis, our translation).
Normative Ordinance MEC 18/2012 details the procedures for calculation, offer, and
occupation of quota vacancies in federal universities, as well as specifying the order of priority
for occupancy of the emptiness and the methods of verification for each quota group, except
for black, mixed-race, and indigenous individuals, for whom the Ordinance does not provide
information. It is in this Ordinance that three provisions have the potential to lead to distortions
in quotas for black individuals: the obligation to add the percentages of the IBGE census for
black, mixed-race, indigenous, and disabled individuals to establish a total share of vacancies
to be calculated with the quota profiles; the requirement to add the percentages of the IBGE
census for black, mixed-race, and indigenous individuals to offer the vacancies together
(without distinguishing the sub-profile), but establishing separate and crossed offers for
disabled individuals; the requirement to fill the emptiness within each quota segment,
generating confusion regarding the possibility of simultaneous and hierarchical competition.
In Chapter II, which deals with the modalities of quota reservations, Enact 18 establishes
in item 2 of Article 3 that:
II - the proportion of the total vacancies, at least equal to the sum of black,
mixed-race, indigenous, and disabled individuals in the population of the
Federation unit where the institution offers vacancies, according to the last
Demographic Census published by the Brazilian Institute of Geography and
Statistics - IBGE, shall be reserved, by course and shift, for self-declared
black, mixed-race, indigenous, and disabled individuals (BRASIL, 2012a, our
emphasis, our translation).
This instruction, intended for operational purposes, which determines the sum of the
percentages of the segments, deviates from what is established in Law 12.711 and Decree 7.824,
which do not include the idea of sum but rather explicitly state that quotas must meet the
percentage of the "respective proportion of black, mixed-race, indigenous, and disabled
individuals in the population of the Federation unit." The majority of dictionaries leave no doubt
about the meaning of the word "respect," which, in Aulete, presents as its first and foremost
entry "referring to each one in particular... that concerns each one separately... belonging to
the interested parties" (GEIGER, 2020, our emphasis, our translation). The original meaning
of the Law, as being part, particular, and separate, has been converted into the instruction to be
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a sum, set, and general, which had repercussions on the offer and occupancy of vacancies.
However, the exact sum of the four segments that are determined for the calculation by
the Enact is not observed when making the offer, as the vacancies reserved for black, mixed-
race, and indigenous individuals are offered together (without distinction by segment), while
for disabled individuals, they are shown separately and with a crossing of sub-profiles.
CHAPTER IV - CALCULATION OF RESERVED VACANCIES
Art. 10 - The minimum number of reserved vacancies in each federal
educational institution referred to in this Enact shall be fixed in the notice of
each selection exam and calculated according to the following procedure:
I - the total number of vacancies per course and shift to be offered in the
selection exam is defined;
II - a minimum percentage of 50% (fifty percent) of the total vacancies defined
in item I, per course and shift, is reserved for students who have completed
their entire elementary or high school education, as the case may be, in public
schools;
I
- a percentage of 50% (fifty percent) of the total vacancies determined
after the application of the rule in item II, per course and shift, is reserved for
students with a per capita gross family income equal to or less than 1.5 (one
point five) minimum wages;
II
- within the percentage of vacancies reserved in the terms of item III, the
vacancies are reserved for self-declared black, mixed-race, and indigenous
students with a per capita gross family income equal to or less than 1.5 (one
and a half) minimum wages, as follows:
a)
the percentage corresponding to the sum of black, mixed-race, and
indigenous individuals in the population of the Federation unit where the
institution offers vacancies is identified in the last Demographic Census
published by IBGE;
b)
the percentage referred to in item "a" of this item is applied to the
total number of vacancies determined after the application of the
provisions in item III;
III
- within the percentage of vacancies reserved in the terms of item III, and
taking into account the reservation made in the terms of item IV, the vacancies
are reserved for disabled individuals with a per capita gross family income
equal to or less than 1.5 (one and a half) minimum wages, as follows:
a)
the percentage corresponding to the disabled individuals in the
population of the Federation unit where the institution offers vacancies is
identified in the last Demographic Census published by IBGE;
b)
the percentage referred to in item "a" of this item is applied to the
total number of vacancies determined after the application of the
provisions in item III, taking into account the reservation made in the
terms of item IV;
IV
- the vacancies reserved for self-declared black, mixed-race, and
indigenous students with a per capita gross family income exceeding 1.5 (one
and a half) minimum wages are reserved as follows:
a)
the difference between the numbers of vacancies found after the
application of the provisions in items II and III is determined;
b)
the percentage corresponding to the sum of black, mixed-race, and
indigenous individuals in the population of the Federation unit where the
institution offers vacancies is identified in the last Demographic Census
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published by IBGE;
c)
the percentage referred to in item "b" of this item is applied to the number
of vacancies determined after the application of the provisions in item "a" of
this item.
V
- the vacancies reserved for disabled individuals with a per capita gross
family income exceeding 1.5 (one and a half) minimum wages are reserved as
follows
a)
the difference between the numbers of vacancies found after the
application of the provisions in items II and III is determined, taking into
account the distribution made in the terms of item VI;
b)
the percentage corresponding to the disabled individuals in the
population of the Federation unit where the institution offers vacancies is
identified in the last Demographic;
c)
the percentage referred to in item "b" of this item is applied to the number
of vacancies determined after the application of the provisions in item "a" of
this item.
§ 1º - The calculations referred to in the items of the caput shall be carried out
based on the formulas outlined in Annex I to this Enact.
§ 2o Considering the peculiarities of the population in the location where
vacancies are offered and provided that the minimum number of vacancies
reserved for the sum of black, mixed-race, and indigenous individuals and
disabled individuals of the Federation unit where vacancies are offered is
ensured, as determined in this article, federal educational institutions, in the
exercise of their autonomy, may provide separate reservation of vacancies for
indigenous individuals in their notices."
Art. 11 - Whenever the application of the percentages for determining
the reserved vacancies referred to in Article 10 results in decimals, the
higher whole number shall be adopted at each stage of the calculation
Sole paragraph - The reservation of at least one vacancy in each of the
provisions of items IV and V of Article 10 must be ensured (BRASIL,
2012a, our emphasis, our translation).
In the complex step-by-step calculation of vacancies for each segment, it becomes
evident that the sub-profiles of black, mixed-race, and indigenous individuals are calculated
together, which does not allow for the application of rounding of fractions or the guarantee of
the minimum number of one vacancy per segment in each stage of the vacancy calculation. On
the other hand, to calculate the vacancies for disabled individuals, it is required that this
calculation be performed separately, without considering the sum set mentioned in item II of
Article 3 of the Enact, and there is still the need for cross-divisions, allowing for rounding
benefits. In the quotas for black, mixed-race, and indigenous individuals, the sum of the set is
applied, with only two subdivisions: low-income and free income. In contrast, the quotas for
disabled individuals are calculated separately, resulting in four subdivisions: disabled low-
income; disabled free-income; disabled individuals who are black, mixed-race, or indigenous
and low-income; disabled individuals who are black, mixed-race, or indigenous and free-
income.
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The Enact also establishes the order of filling the quota vacancies, in charge of
classification, within each group of registration profiles:
CHAPTER V - FILLING RESERVED VACANCIES
Art. 14 - Reserved vacancies shall be filled according to the ranking order
based on the grades obtained by students within each of the following
groups of applicants:
I
Students from public schools with a gross family income equal to or less
than 1.5 (one point five) minimum wages per capita:
a)
Self-declared black, mixed-race, and indigenous students;
b)
Non-self-declared black, mixed-race, and indigenous students.
II
- Students from public schools with a gross family income exceeding 1.5
(one point five) minimum wages per capita:
a)
Self-declared black, mixed-race, and indigenous students;
b)
Non-self-declared black, mixed-race, and indigenous students. III - Other
students.
Sole Paragraph - Ensuring the minimum number of vacancies mentioned in
Article 10 and exercising their autonomy, federal educational institutions may,
in their selection processes, adopt a system for filling vacancies that first
considers the overall ranking based on grades and, subsequently, the scale
within each of the groups indicated in the main caput (BRASIL, 2012a, our
emphasis).
Although not explicitly stated, the Ministry of Education (MEC) and Universities
understand this chapter as decisive for quotas applicants, as they must choose only one quotas
category to compete, even if they are eligible for more than one. Additionally, the candidate is
only classified in the selected group or segment, even if their performance or grades would
qualify them for other groups. The candidate may also be called for a vacancy in another group
or segment only if there are remaining vacancies, meaning that no other candidate is qualified
in that group, following a hierarchy established in the Ordinance, even if they have higher
grades or performance than another candidate. The sole paragraph of Article 14 allows
Institutions to adopt a classification system based first on the general list and then on the
hierarchy of groups or segments, but it does not reference simultaneous competition or order in
all elements for which the candidate is eligible.
Regarding the internal regulation of UFGD, quotas were adopted strictly in the
minimum percentages established by Law 12.711, except for creating an additional vacancy per
undergraduate course for indigenous candidates.
Art. 2º In the Vestibular Selection Process and the Unified Selection System
(SiSU), UFGD will reserve 50% (fifty percent) of the vacancies for each
undergraduate course, per course and shift, from 2014 onwards, for students
who have completed high school entirely in public schools, including
technical vocational education courses, observing the following conditions:
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I. At least 50% (fifty percent) of the vacancies mentioned in the main section
shall be reserved for students with a family income equal to or less than 1.5
(one point five) minimum wages per capita; and
II - In proportion to the total number of vacancies, at least equal to the sum of
black, mixed-race, and indigenous people, and people with disabilities in the
population of the Federation Unit where the institution offers vacancies,
according to the latest Demographic Census disclosed by the Brazilian
Institute of Geography and Statistics - IBGE, shall be reserved, per course and
shift, for self-declared black, mixed-race, and indigenous people, and people
with disabilities.
Sole Paragraph - From the Vestibular Selection Process 2020, out of the
vacancies intended for universal access in the mentioned process, UFGD will
reserve one vacancy per course, in all classes the institution offers, for
indigenous students (UFGD, 2013, our translation).
Despite being one of the pioneers in adopting social quotas in 2013, concerning Law
12.711, UFGD maintained the minimum percentage of 50% of reserved vacancies and precisely
incorporated the criteria and procedures for calculating and offering vacancies established by
MEC in Ordinance 18/2012. However, concerning filling vacancies, the institution utilized the
limited margin of autonomy and specific regulation mentioned in the sole paragraph of Article
14 of the Ordinance above. This allowed vacancies to be filled as follows: first by the overall
ranking for open competition vacancies, encompassing all candidates registered in all
categories; in a second step, only by candidates registered within each group or segment; and
finally, if there are remaining vacancies for open competition, candidates who were not able to
enroll within their segment and those who could not prove their quotas eligibility (a change
adopted in 2019) are reclassified in the open competition list. The Edital establishes that the
failure to prove the quotas eligibility will result in the reclassification of the candidate in the
Open Competition and emphasizes that:
The call for filling the vacancies for each course will occur as follows:
a)
Candidates with the best performance in the single list of the entrance
exam will be called until the limit of vacancies is set for the admission system
through the General Competition;
b)
Reserved vacancies (50%) will be filled in the classification order by
course and shift, considering the specific distribution of vacancies;
c)
Subsequent calls will be made for each admission system according to
their respective legislation (UFGD, 2020, p. 19, our translation).
The Edital (notice) also establishes the basis for calculating the vacancies, although it
does not provide details of the steps:
The reserved vacancies mentioned in item 4.1 will be filled by self-declared
indigenous or black (black/brown) candidates and People with Disabilities
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(PCD), in accordance with the legislation, in a proportion at least equal to the
sum of indigenous and black (black/brown) individuals in the population of
the state of Mato Grosso do Sul, which is 51.95%, and PCD, which is 21.48%,
as calculated based on the latest census data from the Brazilian Institute of
Geography and Statistics (IBGE). The fractional number will be rounded to
the nearest whole number in calculating these vacancies (UFGD, 2020, p. 6,
our translation).
It should be noted that, regarding the SISU selection process, the computer system
adopted by the Ministry of Education (via a smartphone application or Internet website) does
not allow the candidate to choose to compete in more than one category. Therefore, the
candidate must select and compete for vacancies in only one of the groups, segments, or quota
profiles registered by the Institution, even if their score is higher than those classified or called
in another category.
Final considerations
Regarding the calculation of vacancies for the offer, there is a distortion between what
is established in Law 12.711 (vacancies according to the respective percentages of
groups/segments) and what is indicated in Administrative rule 18 (vacancies based on the sum
of blacks, browns, and indigenous without adding for people with disabilities). This criterion
established by the Ministry of Education reduces the number of vacancies that should be offered
for black candidates. The table below details examples of vacancy calculations in both systems
to highlight that, as required by the Ministry of Education, the number of vacancies for blacks,
browns, and indigenous results in an increase in vacancies for public school graduates who are
not black, brown, and indigenous or disabled (PPI and PCD), and in cases of offering few
vacancies, the fractional rounding also benefits general competition at the expense of black,
brown, and indigenous candidates.
Table 5 - Calculation of Offered Vacancies
Segment/Group X calculation of
vacancies, based on data from Mato
Grosso do Sul (4.9% black; 44.1%
brown; 2.9% indigenous; 21.51% PCD)
Calculation according to Law
12.711 and Decree 7.824,
without sum
Calculation according to
Administrative rule 18, with
the sum of PPI
Course
with 100
vacancies
Course
with 50
vacancies
Course
with 25
vacancies
Course
with 100
vacancies
Course
with 50
vacancies
Course
with 25
vacancies
Total number of Course vacancies in the
specific selection process per shift
100
50
25
100
50
25
Minimum of 50% of total vacancies for
quotas
50
25
13
(16)
50
25
13
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Minimum of 50% of reserved
vacancies for low-income candidates
25
13
7 (8)
25
13
7
Vacancies for low-income black
candidates, according to the IBGE
percentage
2
1
1
11
6
3
Vacancies for low-income brown
candidates, according to the IBGE
percentage L2
11
6
3
Vacancies for low-income indigenous
candidates, according to the IBGE
percentage
1
1
1
Vacancies for low-income PCD
candidates, according to the IBGE
percentage
6
3
2
---
---
--
-
Vacancies for low-income PCD
candidates, combined with the profile of
black, brown, and indigenous
candidates L10
---
--
-
---
3
2
1
Vacancies for low-income PCD
candidates, without connecting with the
profile of black, brown, and indigenous
candidates L9
---
--
-
---
3
1
1
Vacancies for low-income candidates
who are not black, brown, indigenous, or
PCD L1
5
2
1
8
4
2
Remaining vacancies for free-income
candidates from the reserved
vacancies for low-income candidates
25
12
6 (8)
25
12
6
Vacancies for free-income black
candidates, according to the IBGE
percentage
2
1
1
11
6
3
Vacancies for free-income brown
candidates, according to the IBGE
percentage L6
11
6
3
Vacancies for free-income indigenous
candidates, according to the IBGE
percentage
1
1
1
Vacancies for free-income PCD
candidates, according to the IBGE
percentage
6
3
2
---
---
--
-
Vacancies for free-income PCD
candidates, combined with the profile of
black, brown, and indigenous candidates
L14
---
--
-
---
3
2
1
Vacancies for free-income PCD
candidates, without mixing with the
profile of black, brown, and indigenous
candidates L13
---
--
-
---
3
1
1
Vacancies for free-income candidates
who are not black, brown, indigenous,
or PCD L5
5
1
1
8
3
1
Vacancies for General Competition A0
50
25
9
50
25
12
Source: Table elaborated by the authors
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As can be observed in Table Figure 5, in courses with lower availability of vacancies in
selection processes (25 vacancies, for example), the number of vacancies for black, brown, and
indigenous candidates decreases from 10 vacancies in the methodology of Law 12.711 to 6
vacancies in the method of Administrative rule 18, representing a deviation of 4 vacancies or
40%, mostly allocated to the general competition segment.
Another distortion resulting from the sum of vacancies for PPI and the fragmentation of
vacancies for PCD, which is not merely bureaucratic or mathematical, is that when placing
black, brown, and indigenous candidates to compete against each other in the same quota
category, there is an absolute prevalence of brown candidates over black candidates, and
indigenous candidates practically struggle to gain admission, especially in more competitive
courses (AGUIAR, 2014). However, some universities offer separate vacancies for indigenous
candidates, regardless of the vacancies reserved for black and brown candidates, as is the case
at the Federal University of Mato Grosso do Sul.
From another perspective of analysis, regarding the options for competition and the
hierarchy for filling vacancies, there are also distortions, with significant possibilities of
reducing the number of quota beneficiaries, including black candidates, in the allocation of
vacancies and restricting the number of vacancies for which a quota beneficiary can compete,
contradicting the objectives of a quota system.
The SISU system only allows candidates to compete in a single quota segment/modality
or general competition, making it impossible for concurrent or hierarchical competition. This
can lead to situations where for example:
• A candidate who was forced to choose to compete in the quota segment for low-
income black, brown, or indigenous candidates and public school graduates, even if they
achieved a higher score than a candidate classified in the quota segment for free-income black,
brown, or indigenous candidates and public school graduates, may be excluded from the course
because their score is not enough to place them within that specific segment;
• Or a candidate who was forced to choose to compete in the quota segment for low-
income black, brown, or indigenous candidates and public school graduates, even if they
achieve a score that would be sufficient for them to be accepted in a general competition
vacancy, ends up being accepted in a PPI (black, mixed-raced, indigenous) quota vacancy,
occupying the place of another black candidate who would be taken if they competed
concurrently and entered through general competition, freeing up the quota vacancy for another
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quota beneficiary
The system reverses the situation and encourages quota beneficiaries to only compete
for vacancies in one segment, leaving the general competition vacancies for non-quota
beneficiaries. For example, in a course with 50 vacancies:
• A candidate without any quota profile can compete for 25 vacancies or 50% of the
total;
• A black candidate from a low-income background and coming from a public school
can exclusively compete for 3 vacancies or 12% of the total;
• A candidate from a public school with a low-income background can only compete
for 2 vacancies or 8% of the total;
• And a black candidate with a disability, from a public school, and a low-income
background can only compete for 1 vacancy or 4% of the total.
This logic distorts the purpose of quotas, as instead of expanding opportunities for
competition, allowing quota beneficiaries to compete for vacancies in general competition and
in all quota profiles they fall under (enabling them to compete for 100% of the vacancies),
bureaucracy, mathematics, and computer systems force them to only compete for a small
fraction of the vacancies, establishing a situation where more means less.
The UFGD's entrance exam system partially alleviates this situation by establishing the
priority for all candidates to first compete in a general competition, and if not approved for
those vacancies, they are then classified in the specific quota segment they chose during the
registration for the selection process. However, the inversion of the purpose of quotas also
affects the entrance exam, as it does not allow concurrent competitions and hierarchical and
successive classifications of quota candidates in all quota profiles they are eligible to compete
for.
These results lead to the consideration that, although it does not fully constitute a "for-
show law" or a "law that didn't catch on," the Law of Quotas in Higher Education presents some
problems of effectiveness, leading to deviations and distortions in the calculation, offer,
competition, and filling of quota vacancies.
It can be concluded that, in the process of valuing Law 12.711 as a norm, an evaluation,
debate, and planning are necessary to correct the deviations and advance in effectiveness, with
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the indication of measures such as:
• Revising the procedures for calculating quota vacancies, following the guidelines
established in Law 12.711 and avoiding distortions of merging and fragmentation imposed as
regulations;
• Revising competition guidelines, ensuring that, both in the entrance exam and in
SISU, all candidates automatically register in general competition and simultaneously in as
many quota categories as they are eligible for and choose to compete in;
• Revising classification and filling guidelines, adopting an informatics system to
process the competition of each candidate successively and hierarchically, allowing them to
compete for the maximum number of vacancies possible, starting with general competition,
then free-income quotas, followed by low-income quotas, then disability quotas, and finally
ethnic-racial profile quotas.
This will allow the Law of Quotas to signify an expansion of opportunities for
competition for access to higher education (rather than reduction/limitation) and a classification
system in which quota beneficiaries can enter the vacancy for which they had the best
performance and release the vacancy they would have filled due to rigidity for another quota
beneficiary, increasing the number of quota beneficiaries. This will bring Law 12.711 closer to
its original intention of increasing competition opportunities and the number of quota entrants.
Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 12, n. esp. 2, e023025, 2023. e-ISSN:2237-258X
DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v12iesp.2.17401 29
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UNIVERSIDADE FEDERAL DA GRANDE DOURADOS (UFGD). Edital de Abertura
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Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 12, n. esp. 2, e023025, 2023. e-ISSN:2237-258X
DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v12iesp.2.17401 32
About the Authors
Reinaldo dos SANTOS
University of Federal da Grande Dourados (UFMA), Campo Grande – MS – Brazil. Doctoral
degree of Sociology (UFGD). Professor at the Graduate Program in Education at FAED/UFGD.
Alaerte Antonio Martelli COUTINI
University of Federal da Grande Dourados (UFMA), Campo Grande – MS – Brazil. Doctoral
degree of Law (UFGD). Professor at the Graduate Program in Borders and Human Rights at
FADIR/UFGD.
Edicleia Lima de OLIVEIRA
University of Federal da Grande Dourados (UFMA), Campo Grande – MS – Brazil. Doctoral
candidate in Education at the Graduate Program in Education at FAED/UFGD.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.