Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 13, n. 00, e023005, 2023. e-ISSN:2237-258X
DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v13i00.16814 1
ONDE QUEREMOS CHEGAR? AS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO GARANTIA DE
UMA CIDADANIA PLURAL
¿A DÓNDE QUEREMOS IR? LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO GARANTÍA DE LA
CIUDADANÍA PLURAL
WHERE DO WE WANT TO GO? PUBLIC POLICIES AS A GUARANTEE OF PLURAL
CITIZENSHIP
Natália Cristina Pupin SANTOS
e-mail: natalia.pupin-santos@unesp.br
Luciene Regina Paulino TOGNETTA
e-mail: luciene.tognetta@unesp.br
Como referenciar este artigo:
SANTOS, N. C. P.; TOGNETTA, L. R. P. Onde queremos chegar?
As políticas públicas como garantia de uma cidadania plural.
Revista Educação e Fronteiras, Dourados, v. 13, n. 00, e023005,
2023. e-ISSN: 2237-258X. DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v13i00.16814
| Submetido em: 10/11/2022
| Revisões requeridas em: 20/12/2022
| Aprovado em: 18/01/2023
| Publicado em: 21/03/2023
Editor:
Profa. Dra. Alessandra Cristina Furtado
Editor Adjunto Executivo:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
Onde queremos chegar? As Políticas Públicas como garantia de uma cidadania plural
Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 13, n. 00, e023005, 2023. e-ISSN:2237-258X
DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v13i00.16814 2
RESUMO: Sabemos que a educação é um dos setores mais importantes da sociedade e que
demanda investimentos constantes de melhoria em sua estrutura curricular e pedagógica para a
garantia de uma formação mais humanizada às nossas crianças e jovens para superação de suas
mazelas e tenham, o direito de aprenderem a conviver, garantido. O presente artigo teórico é
resultado da pesquisa intitulada “A descrição da construção coletiva do programa anti bullying
em uma rede de ensino: para a convivência ética ter valor” e tem em vista apontar as principais
características de uma política pública para a educação que possa atender à necessidade de
investimento no combate ao bullying e na promoção de uma convivência para a paz nas escolas
brasileiras. Para tal, estabelece-se uma comparação com as políticas educacionais de outros
países que, há décadas, já vêm implementando tais ações e que têm nos mostrado uma grande
importância da garantia de manutenção de ações que auxiliam no combate às violências
institucionalizadas.
PALAVRAS-CHAVE: Bullying. Políticas Educacionais. Políticas Públicas.
RESUMEN: Sabemos que la educación es uno de los sectores más importantes de la sociedad
y que exige inversiones constantes para mejorar su estructura curricular y pedagógica para
garantizar una formación más humanizada a nuestros niños y jóvenes para superar sus males
y tener, el derecho de aprender a convivir, garantizado. El presente artículo teórico es el
resultado de la investigación titulada "La descripción de la construcción colectiva del
programa anti-bullying en una red escolar: para que la convivencia ética tenga valor" y tiene
como objetivo señalar las principales características de una política pública de educación que
pueda satisfacer la necesidad de inversión en el combate al bullying y la promoción de la
convivencia para la paz en las escuelas brasileñas. Para ello, se establece una comparación
con las políticas educativas de otros países que, desde hace décadas, ya vienen implementando
este tipo de acciones y que nos han mostrado la gran importancia de garantizar el
mantenimiento de acciones que ayuden a combatir la violencia institucionalizada.
PALABRAS CLAVE: Acoso escolar. Políticas Educativas. Políticas Públicas.
ABSTRACT: We know that education is one of the most important sectors of society and it
demands constant investment to improve its structural and educational curriculum to assure a
more humanized learning to our children and youth to overcome their problems and have the
right to learn how to live together. This theoretical article is the result of research entitled “The
description of the collective construction of the anti-bullying program in a public education: so
that ethical coexistence is a value” and has the objective to point out the main characteristics
of a public policy for education that can meet the investment necessities against bullying and
promote a peace enviroment in brazilian schools. Therefore, it is compared to educational
policies from other countries that have been implementing said actions for decades and have
shown how important it is to maintain these actions that help to lower institucionalized
violences.
KEYWORDS: Bullying. Educational Policies. Public Policies.
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Introdução
“Onde queremos chegar?” é a pergunta que nos move em direção de uma perspectiva
de futuro em várias áreas de nossas vidas. Na educação, este desejo se torna também um fator
de muita importância. Como nos lembra Uruñela (2018a), a escola é o meio de aprendizagem
de diversas áreas que ajudará os alunos a se transformarem, construindo conhecimentos cada
vez mais amplos que lhes permitam adaptar-se ao mundo. Porém, a mesma escola que ensina
os conteúdos acadêmicos também é, por excelência, o “centro de convivência, um lugar em que
se aprende relacionando-se com outras pessoas, com seus professores e também com seus
iguais” (URUÑELA, 2018b, p. 31).
A convivência tem sido um reflexo das consequências de práticas "socioeconômicas,
políticas, culturais e educacionais" (JARES, 2006, p. 18) que tendem a diminuir a sua
importância ou a ser introduzidas na escola de forma justaposta a outros modismos que, de
tempos em tempos, se tornam "jargões educacionais", muito falados em todas as escolas, mas
pouco efetivados de forma a se equacionar essas novas temáticas. “Nossa escola desenvolve
competências socioemocionais” ou “Aqui nosso aluno faz seu Projeto de vida” ou ainda
“Trabalhamos com a saúde mental de todos” são falas comuns nas escolas que pouco sabem,
na prática cotidiana, equacionar tantas temáticas.
Por certo, as dimensões políticas e ideológicas que marcam nosso século interferem
claramente na sistematização de programas educacionais, sobretudo, no que diz respeito à
convivência escolar. Um exemplo claro dessa condição está nos quatro anos de governo de um
presidente de extrema-direita cuja militarização das escolas foi marca de sua atuação
1
. Somam-
se às mesmas concepções os efeitos penosos das ideologias de gênero e discursos machistas
que imperaram durante este tempo, perpetuando cada vez mais as injustiças sociais e a
desumanização
2
.
1
Para saber mais sobre as consequências deste modelo educacional que se expandiu durante o período citado, o
leitor pode encontrar nossas críticas e argumentos científicos que corroboram a certeza das consequências nocivas
para a educação da militarização das escolas em: “A educação para o desenvolvimento da autonomia e a
militarização das escolas públicas: uma análise da psicologia moral” (VINHA et al., 2021).
2
Considerem-se aqui as propostas do Ministério de Direitos Humanos que teve a frente a senhora Damares Alves
ao defender o papel feminino como inferior ao Homem, a compreensão equivocada sobre a sexualidade humana a
ser trabalhada nas escolas. O efeito devasto dessas ideologias foram traduzidos pelos meios de comunicação e
pesquisas que mostram o crescente índice de feminicídio e o número de pessoas homoafetivas, pretos e pretas
discriminadas e mortas durante seu governo. Disponível em: https://g1.globo.com/sp/sao-
paulo/noticia/2021/08/31/negros-tem-mais-do-que-o-dobro-de-chance-de-serem-assassinados-no-brasil-diz-
atlas-grupo-representa-77percent-das-vitimas-de-homicidio.ghtml. Acesso em: 10 dez. 2022; Disponível em:
https://www.cnnbrasil.com.br/nacional/quase-320-pessoas-lgbti-morreram-no-brasil-em-2021-diz-entidade/.
Acesso em: 10 dez. 2022.; Disponível em: https://g1.globo.com/monitor-da-violencia/noticia/2020/03/05/mesmo-
Onde queremos chegar? As Políticas Públicas como garantia de uma cidadania plural
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Por certo, o aumento da banalização da violência está presente em grupos culturais
diversos, e as instituições escolares não estão imunes a ela. Sendo assim, o investimento na
formação humana de forma intencional e sistemática, tem se tornado cada vez mais necessário
visto os crescentes problemas de convivência que tem dominado espaços públicos, dentre eles,
a escola.
Dados trazidos pela Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Econômico —
OCDE, têm o Brasil como parte de suas estatísticas desde o princípio. Na edição de 2018,
10.691 estudantes de 638 escolas brasileiras fizeram parte destes dados, apontando que 29%
dos alunos manifestaram sofrer com a violência sistemática — bullying em suas escolas
(OCDE, 2020; ZAMBIANCO, 2021).
Para além deste problema, em tempos de escolas sem paredes, o acesso ao meio virtual
tem preocupado mães, pais, responsáveis e atuantes das escolas. Stelko-Pereira et al. (2018)
entrevistaram 1.534 alunos dos estados de São Paulo, Minas Gerais, Paraná e Ceará: 37%
indicaram envolvimento com violência virtual. Uma pesquisa mundial, liderada pela Unicef
(2019) entrevistou 170 mil partícipes de 30 países e constatou que 37% dos entrevistados no
Brasil já foram vítimas de cyberbullying (ISSA; BOZZA, 2020).
Estas violências já existiam mesmo antes da Pandemia da COVID-19, entretanto,
pudemos constatar um aumento preocupante de manifestações de sofrimentos emocionais entre
crianças e adolescentes. Em uma pesquisa (TOGNETTA et al., 2022a) que contou com a
participação no período pandêmico de 1.891 adolescentes estudantes, representantes de duas
diretorias da rede de ensino público estadual paulista foi constatado que 62,9% dos estudantes
se sentiam, em algum grau, solitários sendo que 28% apontaram se sentir assim “sempre” ou
“muitas vezes”. Outro dado: 14,5% dos respondentes disseram que praticam automutilação
como estratégia para alívio de sentimentos e pensamentos perturbadores sempre ou muitas
vezes. Nesta mesma investigação, 21,1% dos alunos sinalizam ter tido, pelo menos “algumas
vezes”, pensamentos suicidas.
No que concerne à infância, as consequências advindas da pandemia não têm atingido
apenas adultos e adolescentes: as crianças também têm sido alvos de preocupação. Em uma
investigação recente (TOGNETTA et al., 2022b), realizada com 1.041 crianças dos 4º e 5º anos
do Ensino Fundamental, 18,6% revelaram se sentir tristes “sempre” e “muitas vezes”; 22,5%
com-queda-recorde-de-mortes-de-mulheres-brasil-tem-alta-no-numero-de-feminicidios-em-2019.ghtml. Acesso
em: 10 dez. 2022.
Disponível em: https://ctb.org.br/mulher-trabalhadora/politica-de-damares-e-bolsonaro-dissemina-o-odio-e-a-
violencia-as-mulheres/. Acesso em: 10 dez. 2022.
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das crianças dizem se sentirem sozinhas somando as respostas referentes a “sempre” (4,0%) e
“muitas vezes” (18,5%); 44,3% apontaram ter poucos amigos e 3,5% apontaram não ter nenhum
amigo. Outro dado alarmante desta mesma investigação refere-se às sensações advindas da
ansiedade: 22,8% responderam que às vezes sentem falta de ar e que 4,4% apontaram que
sempre o coração dispara. Se somados, são 27,2% de crianças com sintomas de ansiedade.
Outros 11,4% das crianças participantes da investigação sentem vontade de se automutilar. Este
percentual parece baixo, mas, se considerarmos o número absoluto, são 120 crianças que às
vezes ou sempre já sentiram vontade de machucar a si próprias.
Estes dados nos preocupam e nos fazem refletir sobre os graves acontecimentos que
presenciamos em algumas escolas. Em 25 de novembro de 2022
3
, no município de Aracruz, no
Espírito Santo, duas escolas — uma particular e uma Estadual — sofreram um grande massacre,
deixando 13 pessoas mortas e 13 feridos. Em 13 de março de 2019
4
, em Suzano, na Grande
São Paulo, 10 pessoas foram mortas e 11 ficaram com ferimentos graves. Já em Goiânia, em
2017, um menino matou e feriu colegas de uma escola particular. Em 2018, em Medianeira,
outros meninos invadem uma escola pública com armamentos (TOGNETTA; FODRA; BONI,
2020). De fato, não podemos afirmar que os dados de sofrimento emocional ou das violências,
como o bullying, sejam a principal causa destes massacres, entretanto, podem ser considerados
um desencadeador destas ações violentas (TOGNETTA; FODRA; BONI, 2020) apontando a
convivência como ponto central nos objetivos e metas educacionais.
Isso, pois, podemos perceber que, em todas as tragédias que envolveram crianças ou
adolescentes, havia um lugar em comum — a escola. Por que na escola e não em outro lugar?
Por certo, é na escola que crianças e adolescentes convivem com aqueles que são diferentes; é
a escola cuja essência é a formação humana, que meninos e meninas buscam se sentir
pertencentes e assim se sentirem “valorizados”, e é justamente a falta desse valor que leva
agressores anunciados a procurar seus iguais e premeditar as violências que temos assistido.
Em todos esses casos, dos mais difíceis (citados) aos mais cotidianos conflitos que
acontecem em seu interior, é preciso uma ação por parte daqueles que educam. Como nos
lembra Casassus (2008) “cuidado e acolhimento num ambiente que educa são elementos-chave
para que a escola possa cumprir seu papel de educar” (TOGNETTA, 2022, p. 27) e para que
isso de fato aconteça é urgente a necessidade da formação contínua dos docentes, que possam
3
Disponível em: https://g1.globo.com/es/espirito-santo/noticia/2022/11/25/ataque-a-escolas-em-aracruz-o-que-
se-sabe-e-o-que-falta-esclarecer.ghtml. Access: 10 de. 2022.
4
Disponível em: https://www.bbc.com/portuguese/brasil-47548656. Access: 10 de. 2022.
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instrumentalizá-los e, simultaneamente, fundamentar suas práticas em pesquisas que provaram
que formas punitivas de resolução de conflitos precisam ser superadas. Isso significa dizer que,
ao contrário de práticas autoritárias e punitivas, investir na convivência é criar espaços nas
escolas em que se possa discutir sobre valores morais; onde os alunos possam expressar aquilo
que sentem e terem seus sentimentos reconhecidos, validados (JARES, 2008; TOGNETTA,
2009; URUÑUELA, 2018a, 2018b; VINHA et al., 2017; TOGNETTA, 2022).
O fato é que essa não é uma aprendizagem fácil. Na verdade, a inserção do tema da
convivência como parte imprescindível da formação humana na escola, demanda a urgência de
implementação de políticas públicas educacionais que garantam a instrumentalização e
fundamentação teóricas necessárias para se educar para a convivência, de modo a propor que
as ações sejam sistematizadas, intencionais e planejadas pelas redes de ensino. No Brasil, ainda
que muito recente, em 2015, foi publicada no Diário Oficial da União — DOU, a Lei
Antibullying, n.º 13.185. Três anos depois, em 2018, houve a alteração do artigo 12 da LDB —
Lei de Diretrizes e Bases da Educação, que incluiu “a promoção de medidas de conscientização,
de prevenção e de combate a todos os tipos de violência e a promoção da cultura de paz entre
as incumbências dos estabelecimentos de ensino” (BRASIL, 2015).
Ainda na Lei Antibulliyng, em seu artigo 5º, aponta-se que é responsabilidade dos
“estabelecimentos de ensino, dos clubes e das agremiações recreativas assegurarem medidas de
conscientização, prevenção, diagnose e combate à violência e à intimidação sistemática
(bullying)” (BRASIL, 2015).
Consideramos, ainda que tardiamente, que a legislação foi um avanço para a educação
de nosso país. Entretanto, percebemos que somente a constatação da Lei, não tem dado conta e
não garante que as instituições de ensino promovam ações de melhoria da convivência escolar.
O que temos visto são formas artesanais de implementação de ações de combate a violências
institucionais, em especial, a intimidação sistemática bullying, e que pouco ou nada possuem
de garantia de suas manutenções. É, a partir de então, que temos juntado esforços para a
implementação de políticas públicas voltadas para a melhoria da convivência escolar, pois,
assim, o direito de aprender a conviver, se torna algo legítimo e contínuo nos estabelecimentos
de ensino.
Sabemos que tais desejos dependem de algo que nos é muito caro: a formação docente.
Sabemos, ainda, que no Brasil, há uma grande defasagem nesta formação, pois, como nos
aponta Nóvoa (2013, p. 20) há uma grande convicção de que as licenciaturas são “fáceis aos
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olhos de toda a gente, tendo consequências nefastas no estatuto dos professores e no prestígio
dos programas de formação”.
A formação docente é tema indispensável para se pensar em políticas públicas para a
garantia de direitos estabelecidos legalmente, tanto para profissionais como para alunos.
Sabemos que os professores possuem um papel preponderante em “fazer chegar” por meio de
suas práticas curriculares e pedagógicas, a transformação social que tanto desejamos para as
futuras gerações. No entanto, em uma pesquisa recente (KNOENER, 2019) demonstrou-se que
a problemática da atuação de professores é anterior à prática, se constituindo desde a defasagem
encontrada na formação inicial, ou seja, na própria graduação e/ou licenciaturas.
Knoener (2019), indicou em sua pesquisa a urgência da atualização dos currículos de
formação docente. Os sujeitos desta investigação foram alunos que estavam cursando o terceiro
ano da graduação, ou seja, estavam em seu penúltimo ano, considerando que os cursos de
licenciatura são 4 anos. Desses, 75,47% afirmaram que se estivessem no último ano da
graduação, ou seja, prestes a assumirem uma sala de aula efetivamente, estariam Nada ou
Apenas um pouco preparados para lidarem com questões de indisciplina, violência ou outros
problemas de convivência. Ainda nesta mesma investigação, Knoener (2019) evidenciou que
80% dos entrevistados não se sentiam preparados para atenderem o que é proposto na Lei
Antibullying e 77% não se sentiam suficientemente seguros para proporem ações de prevenção
ao bullying.
Estes dados nos levam a pensar que as escolas e os cursos de graduação necessitam
urgentemente de propostas formativas para conseguirem combater e prevenir tais violências.
Portanto, para o atendimento à Lei Antibullying, é preciso a adoção de políticas educacionais
que atendam à necessidade de formação de professores, tanto inicial como continuadamente
enquanto presente em salas de aula.
Certamente, é na escola que alunas e alunos têm a oportunidade, ou ao menos, deveriam
ter, de vivenciar a cooperação, o respeito, a solidariedade e a tolerância — dentre outros valores
— é na escola que as relações interpessoais são públicas, diferentemente das relações familiares
que se constituem pela intimidade. São nessas relações-públicas que se aprende a ser um
“cidadão que respeite a si mesmo e aos outros, sejam eles quem forem” (IMBERNÓN, 2016).
Assim, é preciso que, tanto as “universidades, em seus planos de formação inicial do
professorado, quanto às administrações educacionais, em relação à formação em exercício”
(JARES, 2006, p. 143) se conscientizem e, para isso, sejam estabelecidas políticas públicas para
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a garantia da sustentabilidade da continuidade de ações de melhoria da convivência nas escolas
brasileiras.
Detalhemos sobre tais políticas.
O que é uma Política Pública?
As Políticas Públicas no Brasil são ainda um grande desafio para a garantia de ações de
melhoria da convivência nas instituições escolares. Pouco compreendidas em seu papel de
garantia das leis, “políticas públicas” constituem-se um tema que desperta muitas dúvidas
ainda: para que servem? O que fazem? Quem as faz? Por que são chamadas de “públicas”? São
do governo? São do Estado?
As políticas públicas são compreendidas como responsabilidade do Estado. Visando
substituir o feudalismo, a partir do século XX, o Estado assume um papel importante na
construção da modernidade (TILLY, 1975; BENDIX, 1977), sendo visto, assim, como um
regulador social (MULLER; SUREL, 2002).
Ou seja, o Estado é o real responsável pela diminuição das mazelas sociais, visando,
consequentemente, à “diminuição da desigualdade estrutural causada pela falta do
desenvolvimento socioeconômico” (HÖFLING, 2001). Entretanto, somente o Estado não é
suficiente para implementação e manutenção de políticas, é necessário haver uma ligação entre
os órgãos públicos e os agentes sociais que devem ser atuantes na política que será colocada
em vigor (HÖFLING, 2001). Entende-se como governo, o “conjunto de programas e projetos
que partem da sociedade”. Tais programas são “ações políticas de determinado governo que
assume e desempenha as funções do Estado” (HÖFLING, 2001). Ou seja, estado e governo
estão interligados.
No mundo das ciências políticas, seus estudiosos buscam observar as ações dos
governos, ou seja, o que fizeram ou deixaram de fazer. Entretanto, para quaisquer pessoas
responsáveis para tal função, é necessário que haja, impreterivelmente, verificações
“formuladas cientificamente e analisadas por pesquisadores independentes” (SOUZA, 2006), o
que nos mostra a importância do envolvimento da Universidade e dos agentes sociais em sua
formulação.
Partindo da dificuldade de termos uma única definição para o que seja uma política
pública, diversos pesquisadores se debruçaram e se dedicaram para defini-la. Segundo Souza
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(2006) e Mead (1995), política pública é um “campo no estudo da política que analisa o governo
à luz de grandes questões públicas”.
Lynn (1980) vai além e nos mostra que tais políticas são um “conjunto de ações do
governo que irão produzir efeitos específicos” em um corpo social. Peters (1986) não vai muito
além do que foi definido pelos seus antecessores, mas acrescenta que é “a soma das atividades
dos governos, que agem diretamente ou por delegação e que influenciam a vida dos cidadãos”
e, por fim, Dye (1984) faz uma solidificação destas ideias e aponta que as políticas públicas são
as escolhas governamentais, as quais são feitas ou não, para uma melhoria social.
Uma política pública é vista como parte de uma ação governamental. Tal ação é uma
“combinação específica de leis, destinação de recursos financeiros, administrativos e humanos,
para a realização de objetivos mais ou menos definidos com clareza” (ROSE; DAVIES, 1994).
Jean-Claude Thoenig (1973) afirma que estas ações dependem de intervenções advindas da
autoridade, experienciadas em poder público, sendo primordiais para edificação de ações
públicas que somente são possíveis a partir dessas políticas.
Procedendo da necessidade da construção de quadros normativos de ação, ou seja,
aquilo que de fato irá repercutir na sociedade, uma política pública tem o papel de atribuir ações
para efetivação de cargos como os recursos financeiros, intelectuais, reguladores e materiais
(MULLER; SUREL, 2002).
Os recursos financeiros são créditos concedidos aos ministérios. Os recursos intelectuais
se referem às pessoas que fazem parte diretamente do desenvolvimento de uma política, tendo
a função de sensibilizar as ações para sua criação. Por sua vez, os recursos reguladores são, na
verdade, responsabilidades daqueles que deverão acatar os novos recursos apresentados através
dessas novas regulamentações. Para o desenvolvimento de uma política pública são necessários
instrumentos de pesquisa, análises estatísticas, produtos financeiros, físicos (MULLER;
SUREL, 2002) estes são os recursos materiais.
Sabemos que uma comunidade perpassa por desafios sociais cotidianamente, entretanto
Lascoumes e Le Galès (2012) apontam que a ação política vai além de sanar tais dificuldades,
“são ações coletivas que participam da criação de determinada ordem social e política”, com
isso, além das políticas, serem vistas como fins de ordem local, promovendo soluções
específicas diante de um determinado grupo, têm também uma importância na ordem coletiva
(FRIEDBERG, 1993).
Diante da complexidade das políticas públicas, Muller e Surel (2000) apontam
significados descritivos das palavras “políticas” e “públicas”. A primeira possui 3 grandes
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funções chamadas de: polity, politics e polices. As politys são a união entre as políticas e a
sociedade civil e suas transições se dão em detrimento de seus espaços e épocas vivenciados.
A segunda função são as ações voltadas para o exercício da cidadania, como o direito ao voto,
como as eleições e os debates partidários. E as polices são as construções efetivas das ações de
melhoria das mazelas sociais garantindo um bem em comum. A essência do público nos remete
ao conjunto de indivíduos ou organizações pautadas em conquistas de um grupo social afetados
pela ação do Estado.
Compreender uma ação pública é perceber que há inúmeras formas de intervenção
social, é compreender que há uma relação entre os setores públicos e privados. A “ação pública
recobre as dinâmicas imprecisas e evolutivas da fronteira entre Estado e sociedade” (MULLER;
SUREL, 2002).
Com isso, percebemos a necessidade de relações estabelecidas entre sociedade, estado,
governos, com a finalidade de atribuições de ações de melhoria da sociedade, para suprir suas
disfunções. Para tanto, é preciso compreendermos como tais políticas públicas são estruturadas.
É o que passamos a detalhar a seguir.
A Estruturação de uma Política Pública
Visando a necessidade de se colocar em prática uma política, precisamos compreender
como se dá sua estruturação que depende de um ciclo de desenvolvimento (SANTOS, 2021).
A formulação de uma política pública se dá através dos “estágios onde os governos
democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que
produzirão resultados ou mudanças no mundo real” (SOUZA, 2006).
É necessário compreendermos que o poder público, com a união dos poderes
legislativos, executivos e judiciários, é formado por atores socialmente constituídos.
Considerando o estabelecimento de políticas públicas ao nível municipal, por exemplo, há
alguns atores específicos que constituem este poder público, são eles: sindicatos dos
profissionais do serviço público, vereadores, técnicos do poder legislativo, entre outros
(BAPTISTA; REZENDE, 2011; SANTOS, 2021), como possuem interesses públicos em
comum, suas dinâmicas são “inter-relacionadas” (BAPTISTA; REZENDE, 2011).
Para a construção e validação de uma política pública, Batista e Rezende (2011, p. 159–
160) propõem um ciclo, constituído em 4 etapas, são elas:
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1) Reconhecimento do problema e montagem da agenda;
2) Formulação da política e tomada de decisões;
3) Implementação da Política;
4) Avaliação.
A consciência coletiva é fator determinante para definição de uma agenda (SOUZA,
2002). Para tanto, dois grupos se unem para que a montagem desta agenda se consolide: os
grupos visíveis e invisíveis. De acordo com Souza (2002), os visíveis são aqueles que irão atuar
diretamente nesta construção da agenda, sendo os políticos, a mídia, partidos e grupos de
pressão que se conectam para a tomada de decisões. O grupo dos invisíveis é aqueles que irão
formular as possibilidades de mudanças e os responsáveis para cumprir este papel são: as
burocracias e os pesquisadores acadêmicos. A segunda etapa desse ciclo de estruturação da
política pública investigará se o pedido do desenvolvimento da política, sendo ele emergencial
ou não, já foi minuciosamente detalhado. A terceira etapa procura colocar em prática tudo o
que foi apontado na etapa que se antecede. Para tanto, o poder público tem o dever de ser
“impessoal e eficiente, seguindo princípios neutros, como legalidade, igualdade e isonomia”
(BAPTISTA; REZENDE, 2011). E a quarta e última etapa tem o papel de avaliar a política
pública instaurada no município. Pesquisadores indicam que seja feita uma avaliação antes e
depois de sua implementação, passando por testes estatísticos como o ex ante e ex post
(BAPTISTA; REZENDE, 2011). Tal avaliação é muito importante para o acompanhamento da
evolução e o que precisa ser adaptado e mudado.
Disponibilizamos a seguir um quadro que melhor detalha estas etapas.
Onde queremos chegar? As Políticas Públicas como garantia de uma cidadania plural
Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 13, n. 00, e023005, 2023. e-ISSN:2237-258X
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Quadro 1 – As fases de desenvolvimento das Políticas Públicas
Fonte: Baptista e Rezende (2011, p. 159-160)
Tal quadro serve de base para implementação de políticas públicas a níveis municipais
para a garantia da continuidade de programas antibullying implementados pelo Grupo de
Estudos e Pesquisas em Educação Moral — GEPEM
5
em parceria com diversas redes
municipais e escolas privadas.
A seguir, demonstraremos as políticas públicas que outros países têm implementado
sobre a temática da convivência escolar e que servem de exemplo e inspiração para o Brasil.
5
O GEPEM é um grupo de pesquisa que possui duas linhas de pesquisa: As relações interpessoais na escola e o
desenvolvimento da autonomia moral e Convivência na escola: virtudes, bullying e violência. Para saber mais,
acesso ao site https://www.gepem.org/
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Com quem aprendemos? As Políticas Públicas educacionais de convivência de outros
países
Não é por acaso que o Brasil tem se inspirado em outros países para a construção de
políticas públicas voltadas para a melhoria da convivência escolar. Países como a Colômbia,
Chile, Espanha, Finlândia, EUA, dentre outros, têm se debruçado em implementar tais políticas
há décadas, deixando o Brasil em um ranking de desenvolvimento muito inferior.
Para tanto, detalharemos neste tópico as políticas públicas que estes países
implementam ao nível federal. Comecemos, então, pela Colômbia. Aprendemos com a
Colômbia que uma educação de qualidade perpassa por princípios éticos para a formação de
cidadãos visando se aproximar dos Direitos Humanos favorecendo uma cultura para a paz
(COLÔMBIA, 2014; SANTOS, 2021).
O Congresso da República colombiano promulgou em 2013 a Lei 1620 que foi
responsável por criar o Sistema Nacional de Convivência Escolar, com foco no exercício da
formação de 4 grandes temas: os Direitos Humanos, os Sexuais e Reprodutivos (DHSR), e para
a Prevenção da violência no ambiente escolar (COLÔMBIA, 2014).
Em 2014, o Ministério Nacional da Colômbia desenvolveu o Sistema Nacional de
Convivência Escolar, em que é possível estabelecer relações para o desenvolvimento de ações
de melhoria da convivência escolar e no exercício dos Direitos Humanos. Na Colômbia o
envolvimento da comunidade escolar é fator indispensável para a prática de tais políticas e que,
para que a continuidade das ações seja garantida, é necessário perpassar por constantes
avaliações realizadas por aqueles que na escola convivem (TOGNETTA; SANTOS; FODRA,
2020).
Aprendemos com o Ministério de Educação do Chile que uma política nacional de
convivência escolar precisa ser implementada em vias curriculares, por ser fator preponderante
na regulamentação de regras que organizem a convivência.
No ano de 2011, o Chile aprovou a Lei de Violência Escolar, modificando a Lei Geral
de Educação e propõe um novo significado a convivência escolar, onde os alunos que antes
eram vistos como problemáticos, hoje são vistos como sujeitos de direitos, tendo, assim, a
convivência como influenciadora de um bom desempenho acadêmico (VIVALDI, 2020).
Onde queremos chegar? As Políticas Públicas como garantia de uma cidadania plural
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Nos EUA, mais especificamente no estado do Texas, foi desenvolvido em meados dos
anos 2000 uma intervenção para a melhoria do clima escola
6
(CAPSLE) para reduzir o bullying
nas escolas (TWEMLOW et al., 2009). Esta ação tinha como foco o trabalho com professores
que eram incentivados a planejar um currículo escolar com base em políticas que favorecessem
o aprendizado intelectual, social e emocional (TWEMLOW et al., 2009). Com esta política de
intervenção aos problemas de convivência, foi desenvolvido uma técnica chamada de
mentalização, usado para a promoção da reflexão, empatia, modular efeitos e definir limites
(FONAGY et al., 2002).
O Ministério de Educação, Cultura e Desporte
7
da Espanha tem desenvolvido ações
voltadas para a melhoria da convivência já há um tempo, ofertando políticas públicas que dão
assistência ao combate das violências. A equipe gestora é uma grande aliada para a melhoria da
convivência em escolas espanholas, tendo como forma de intervenção a conscientização da
comunidade escolar e o trabalho com a educação em valores que promovem o respeito pelos
direitos humanos (AVILÉS, 2012).
A Espanha vem desenvolvendo programas antibullying assegurados por leis que
garantem as ações nas escolas. Em 2006, foi desenvolvida a Lei Orgânica n.º 2, cujo objetivo
era garantir novos ambientes escolares àqueles que se caracterizavam como alvos de bullying
ou outros tipos de violência. Entretanto, somente a mudança escolar não foi suficiente para
prevenir e, muito menos, intervir nestes casos, sendo necessário assim, uma nova versão da Lei,
se transformando em Lei Orgânica n.º 8 (ESPANHA, 2013).
Esta Lei sofreu diversas alterações, duas das quais dizem respeito a casos de bullying.
A primeira diz respeito à inclusão de uma educação para a não-violência e a segunda trata das
posturas que prejudicam a convivência escolar, considerando as diversas formas de violência
(ESPANHA, 2013; FRICK, 2016; SANTOS, 2021)
Por fim, aprendemos com os países nórdicos que vêm desenvolvendo pesquisas de
intervenção aos problemas de convivência há décadas, em especial a Finlândia, um país de
referência educacional mundialmente reconhecido, que é preciso um “programa intencional”
para a convivência. A Finlândia desenvolveu um programa de combate e intervenção a casos
de bullying denominado KiVa e tem sido implementado em todas as escolas do país. Este
6
Clima escolar é considerado “um conjunto de percepções e expectativas compartilhadas pelos integrantes da
comunidade escolar, decorrentes das experiências vividas” (MORO; VINHA; MORAIS, 2014). Buscamos, assim,
um clima escolar positivo e promotor da paz nas escolas, prevenindo a violência.
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Acesso em: Redirigeme - Ministerio de Educación y Formación Profesional / Ministerio de Cultura y Deporte
(mecd.gob.es)
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programa possui 3 grandes objetivos, o primeiro: prevenir a ocorrência do bullying; o segundo:
combater efetivamente casos graves de intimidação e terceiro: minimizar os efeitos negativos
da intimidação (HERKAMA; SALMIVALLI, 2018).
O Ministério de Educação e Cultura finlandês, em 2006, investiu recursos para
intervenções destinadas a prevenir e reduzir o bullying em todas as escolas do país, passando
por testagens em todos os segmentos da educação (GARANDEU; LEE; SALMIVALLI, 2014).
Por certo, outros países desenvolvem políticas que superem a legislação para as questões
de convivência e já as colocam em prática. Aqui foram citadas as mais conhecidas por nós como
inspiração para a garantia de uma educação para a paz, pautada em valores morais como o
respeito, a justiça, a solidariedade e a empatia.
Considerações finais: Por que é tão difícil desenhar uma política pública que
se torne sustentável?
Todas as reflexões apresentadas até aqui pretendem validar o pressuposto de que, mais
do que nunca, programas de convivência precisam ser instituídos no Brasil como políticas
públicas para a garantia de suas ações e sustentabilidade (SANTOS, 2021; AMARAL NUNES;
VINHA; CAMPOS, 2022).
Apesar de o nosso grande desejo ser a implementação de políticas públicas que garantam
a continuidade das ações que envolvem programas de convivência, os resultados de uma
pesquisa recente que visou descrever a construção de um Programa Antibullying (SANTOS,
2021) em uma rede pública de ensino do interior paulista mostraram a grande dificuldade
existente no Brasil para transformar essas ações em políticas públicas: a mudança
governamental com as eleições municipais que produzem a descontinuidade das ações
realizadas. Com a mudança de partido, o governo desestabilizou o quadro funcional dos
servidores municipais que estavam à frente dos trabalhos com a temática da convivência,
dificultando. Portanto, um diálogo mais profundo sobre o programa na rede e não considerou a
construção anterior realizada por gestores, professores, assistentes, todos profissionais em
educação que redigiram em seus planos de convivência o compromisso com a temática por
parte da comunidade educativa. A descontinuidade desse trabalho teve, certamente, um
movimento contrário ao que pesquisas têm mostrado como necessidade: “aprender a conviver
é olhar para o processo e não para a chegada, para as pessoas e não para os resultados de
performance” (AMARAL NUNES; VINHA; CAMPOS, 2022).
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Se queremos uma sociedade melhor, mais justa, mais solidária, com menos
desigualdades, precisamos entender, de uma vez por todas, que a educação é sua grande aliada
na construção de uma convivência social mais respeitosa. A necessidade de implementação de
Políticas Públicas é ainda mais evidente quando tomamos os resultados quantitativos sobre a
compreensão e instrumentalização dos docentes que passaram pela formação de professores
para sua atuação em salas de aula: há uma evolução na qualidade desta compreensão teórica e
da aplicabilidade da teoria no dia-a-dia da escola ao ter um processo de acompanhamento e
construção progressiva de um programa por aqueles que o pensam e executam (SANTOS,
2021). Foi realizado uma comparação entre docentes que passaram por 2 anos de formação
continuada e aqueles que passaram por 3 anos de formação: os que passaram por 3 anos de
formação tiveram níveis mais elevados de qualidade das respostas, indicando que os estudos
provenientes da formação continuada, já estavam surtindo efeitos práticos com as crianças da
rede municipal.
Como vimos, ainda que saibamos da necessidade de desenvolvermos programas de
convivência em nossas escolas, há uma grande dificuldade para sua implementação e
sustentabilidade de tais políticas em nosso país. É fundamental que tenhamos práticas
avaliativas de tais programas como fonte de argumentos para implementação da política
pública.
Isso posto, resta-nos reiterar que as políticas públicas em nosso país possam estabelecer,
em suas metas e práticas, programas de intervenção que considerem como condição a avaliação
da convivência escolar como um diagnóstico para a construção de planos escolares e que
permitam equipar sujeitos e escolas com ferramentas e habilidades que poderão garantir a
nossos alunos a aprendizagem e a experiência de uma cultura da paz, como prevê a Lei
Antibullying (2015) incorporada ao artigo 5º da LDB (BRASIL, 2018). Infelizmente, enquanto
não se tem a política pública para o respaldo e aplicação dessa lei como garantia dos espaços
de formação de professores, bem como da implementação de um programa contínuo,
sistematizado, planejado e intencional nas escolas brasileiras, elas continuarão a explodir
8
.
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Faz-se referência aos graves acontecimentos recentes como o suicídio de crianças e adolescentes bem como as
formas de violência dura que tiraram a vida de várias pessoas nos massacres nas escolas.
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Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 13, n. 00, e023005, 2023. e-ISSN:2237-258X
DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v13i00.16814 21
Sobre os autores
Natália Cristina Pupin SANTOS
Universidade Estadual Paulista (UNESP), Araraquara – SP – Brasil. Doutoranda no Programa
de Pós-Graduação em Educação.
Luciene Regina Paulino TOGNETTA
Universidade Estadual Paulista (UNESP), Araraquara – SP – Brasil. Professora do
Departamento de Psicologia da Educação (FCLAr/UNESP). Doutorado em Psicologia Escolar
e do Desenvolvimento Humano.
Onde queremos chegar? As Políticas Públicas como garantia de uma cidadania plural
Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 13, n. 00, e023005, 2023. e-ISSN:2237-258X
DOI: https://doi.org/10.30612/eduf.v13i00.16814 22
CRediT Author Statement
Reconhecimentos: Agradecemos a CAPES pelo financiamento da pesquisa e ao Programa
de Pós-graduação em Educação Escolar da Unesp de Araraquara.
Financiamento: Pós-graduação em Educação Escolar
Conflitos de interesse: Não há.
Aprovação ética: Projeto da pesquisa foi submetido ao Comitê de Ética da Faculdade de
Ciências e Letras (UNESP) de Araraquara sob aprovação do número CAAE
29653820.4.0000.5400.
Disponibilidade de dados e material: a pesquisa completa do mestrado pode ser acessada
no Repositório Institucional da Unesp: https://repositorio.unesp.br/handle/11449/213976
Contribuições dos autores: O presente artigo foi escrito pela Doutoranda em Educação
escolar Natália Cristina Pupin Santos e contou com a ilustre colaboração nas correções e
ajustes finais da orientadora da pesquisa, Profª Drª Luciene Regina Paulino Tognetta.
Processamento e edição: Editora Ibero-Americana de Educação.
Correção, formatação, normalização e tradução.
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WHERE DO WE WANT TO GO? PUBLIC POLICIES AS A GUARANTEE OF
PLURAL CITIZENSHIP
ONDE QUEREMOS CHEGAR? AS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO GARANTIA DE
UMA CIDADANIA PLURAL
¿A DÓNDE QUEREMOS IR? LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO GARANTÍA DE LA
CIUDADANÍA PLURAL
Natália Cristina Pupin SANTOS
e-mail: natalia.pupin-santos@unesp.br
Luciene Regina Paulino TOGNETTA
e-mail: luciene.tognetta@unesp.br
How to reference this article:
SANTOS, N. C. P.; TOGNETTA, L. R. P. Where do we want to
go? Public policies as a guarantee of plural citizenship. Revista
Educação e Fronteiras, Dourados, v. 13, n. 00, e023005, 2023. e-
ISSN: 2237-258X. DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v13i00.16814
| Submitted: 10/11/2022
| Revision required: 20/12/2022
| Approved: 18/01/2023
| Published: 21/03/2023
Editor:
Profa. Dra. Alessandra Cristina Furtado
Deputy Executive Editor:
Prof. Dr. José Anderson Santos Cruz
Where do we want to go? Public policies as a guarantee of plural citizenship
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ABSTRACT: We know that education is one of the most important sectors of society and it
demands constant investment to improve its structural and educational curriculum to assure a
more humanized learning to our children and youth to overcome their problems and have the
right to learn how to live together. This theoretical article is the result of research entitled “The
description of the collective construction of the anti-bullying program in a public education: so
that ethical coexistence is a value” and has the objective to point out the main characteristics of
a public policy for education that can meet the investment necessities against bullying and
promote a peace enviroment in brazilian schools. Therefore, it is compared to educational
policies from other countries that have been implementing said actions for decades and have
shown how important it is to maintain these actions that help to lower institucionalized
violences.
KEYWORDS: Bullying. Educational Policies. Public Policies.
RESUMO: Sabemos que a educação é um dos setores mais importantes da sociedade e que
demanda investimentos constantes de melhoria em sua estrutura curricular e pedagógica para
a garantia de uma formação mais humanizada às nossas crianças e jovens para superação de
suas mazelas e tenham, o direito de aprenderem a conviver, garantido. O presente artigo
teórico é resultado da pesquisa intitulada “A descrição da construção coletiva do programa
anti bullying em uma rede de ensino: para a convivência ética ter valor” e tem em vista apontar
as principais características de uma política pública para a educação que possa atender à
necessidade de investimento no combate ao bullying e na promoção de uma convivência para
a paz nas escolas brasileiras. Para tal, estabelece-se uma comparação com as políticas
educacionais de outros países que, há décadas, já vêm implementando tais ações e que têm nos
mostrado uma grande importância da garantia de manutenção de ações que auxiliam no
combate às violências institucionalizadas.
PALAVRAS-CHAVE: Bullying. Políticas Educacionais. Políticas Públicas.
RESUMEN: Sabemos que la educación es uno de los sectores más importantes de la sociedad
y que exige inversiones constantes para mejorar su estructura curricular y pedagógica para
garantizar una formación más humanizada a nuestros niños y jóvenes para superar sus males
y tener, el derecho de aprender a convivir, garantizado. El presente artículo teórico es el
resultado de la investigación titulada "La descripción de la construcción colectiva del
programa anti-bullying en una red escolar: para que la convivencia ética tenga valor" y tiene
como objetivo señalar las principales características de una política pública de educación que
pueda satisfacer la necesidad de inversión en el combate al bullying y la promoción de la
convivencia para la paz en las escuelas brasileñas. Para ello, se establece una comparación
con las políticas educativas de otros países que, desde hace décadas, ya vienen implementando
este tipo de acciones y que nos han mostrado la gran importancia de garantizar el
mantenimiento de acciones que ayuden a combatir la violencia institucionalizada.
PALABRAS CLAVE: Acoso escolar. Políticas Educativas. Políticas Públicas.
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Introduction
“Where do we want to go?" is the question that moves us toward a future perspective in
many areas of our lives. In education, this desire also becomes a factor of great importance.
But, as Uruñela (2018a) reminds us, school is the medium of learning in various areas that will
help students transform themselves, building increasingly broad knowledge that will allow
them to adapt to the world. However, the same school that teaches academic content is also
parred excellence, the "center of conviviality, a place where one learns by relating with other
people, with their teachers and also with their equals" (URUÑELA, 2018b, p. 31, our
translation).
Conviviality has been a reflection of the consequences of "socioeconomic, political,
cultural, and educational" practices (JARES, 2006, p. 18, our translation) that tend to diminish
its importance or to be introduced in the school juxtaposed to other fads that, from time to time,
become "educational jargons", much talked about in all schools, but little affected to equate
these new themes. "Our school develops social and emotional competencies", "Here, our
students do their Life Project", or even "We work with mental health for everyone" are common
statements in schools that have little knowledge, in their daily practice, of how to deal with so
many themes.
Indeed, the political and ideological dimensions that mark our century interfere with the
systematization of educational programs, especially regarding school coexistence. A clear
example of this condition can be seen in the four years of the government of an extremely right-
wing president whose militarization of schools was a hallmark of his actions
1
. Added to the
same conceptions are the painful effects of gender ideologies and sexist discourses that have
prevailed during this time, perpetuating increasing social injustices and dehumanization
2
.
1
To learn more about the consequences of this educational model that expanded during the mentioned period, the
reader can find our critiques and scientific arguments that corroborate the certainty of the harmful consequences
for the education of the militarization of schools in: "The education for the development of autonomy and the
militarization of public schools: an analysis of moral psychology" (VINHA et al., 2021).
2
Consider here the proposals ofthe Ministry of Human Rights that had Mrs. Damares Alves at the head
whendefending the female role as inferior to man, the mistaken understanding abouthuman sexuality to be worked
in schools. The devastating effect of theseideologies was translated by the media and research that show the growth
rateof femicide and the number of homo-affective people, blacks and black men discriminatedagainst and killed
during her government. Available at: https://g1.globo.com/sp/sao-paulo/noticia/2021/08/31/negros-tem-mais-do-
que-o-dobro-de-chance-de-serem-assassinados-no-brasil-diz-atlas-grupo-representa-77percent-das-vitimas-de-
homicidio.ghtml. Access: 10 Dec. 2022; Available at: https://www.cnnbrasil.com.br/nacional/quase-320-pessoas-
lgbti-morreram-no-brasil-em-2021-diz-entidade/. Access: 10 Dec. 2022; Available at:
https://g1.globo.com/monitor-da-violencia/noticia/2020/03/05/mesmo-com-queda-recorde-de-mortes-de-
mulheres-brasil-tem-alta-no-numero-de-feminicidios-em-2019.ghtml. Access: 10 Dec. 2022; Available at:
https://ctb.org.br/mulher-trabalhadora/politica-de-damares-e-bolsonaro-dissemina-o-odio-e-a-violencia-as-
mulheres/. Access: 10 Dec. 2022.
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Certainly, the increase in the trivialization of violence is present in diverse cultural
groups, and school institutions are not immune to it. Thus, the investment in human form
intentionally and systematically has become increasingly necessary, given the growing
problems of coexistence that have dominated public spaces, including the school.
Data from the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) have
included Brazil in their statistics since the beginning. In the 2018 edition, 10,691 students from
638 Brazilian schools were part of this data, pointing out that 29% of students expressed
suffering from systematic violence - bullying in their schools (OECD, 2020; ZAMBIANCO,
2020).
In addition to this problem, in times of schools without walls, access to the virtual
environment has worried mothers, fathers, guardians, and school players. Stelko-Pereira et al.
(2018) interviewed 1,534 students in the states of São Paulo, Minas Gerais, Paraná, and Ceará:
37% indicated involvement with virtual violence. A global survey led by Unicef (2019)
interviewed 170,000 participants from 30 countries and found that 37% of Brazil's respondents
have been cyberbullying victims (ISSA; BOZZA, 2020).
This violence existed even before the COVID-19 pandemic, however, we could see a
worrisome increase in manifestations of emotional suffering among children and adolescents.
In research (TOGNETTA et al., 2022a) that counted on the participation of 1,891 adolescent
students during the pandemic period, representatives of two directorates of the public school
system in São Paulo, it was found that 62.9% of the students felt, to some degree, lonely, and
28% indicated feeling this way "always" or "many times". Another data: 14.5% of the
respondents said they practice self-mutilation to relieve feelings and disturbing thoughts always
or often. In this same investigation, 21.1% of the students signaled having had, at least
"sometimes", suicidal thoughts.
When it comes to childhood, the consequences arising from the pandemic have not only
affected adults and adolescents: children have also been targets of concern. In recent research
(TOGNETTA et al., 2022b), conducted with 1,041 children in the 4th and 5th grades of
elementary school, 18.6% revealed feeling sad "always" and "many times"; 22.5% of children
said they feel alone when adding up the answers referring to "always" (4.0%) and "many times"
(18.5%); 44.3% pointed having few friends and 3.5% pointed not having any friends. Another
alarming data from this investigation refers to the sensations arising from anxiety: 22.8%
answered that sometimes they feel short of breath, and 4.4% pointed out that their heart beats
fast. If added together, there are 27.2% of children with anxiety symptoms. Another 11.4% of
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the children participating in the investigation feel self-harm. This percentage seems low, but if
we consider the absolute number, there are 120 children who sometimes or always have felt
like hurting themselves.
These data concern us and make us reflect on the serious events we witness in some
schools. On November 25th, 2022
3
, in the municipality of Aracruz, in Espírito Santo, two
schools - one private and one state school - suffered a major massacre, leaving 13 people dead
and 13 injured. On March 13, 2019
4
, in Suzano, in Greater São Paulo, ten people were killed,
and 11 were seriously injured. In Goiânia, in 2017, a boy killed and wounded classmates in a
private school, and in 2018, in Medianeira, other boys invaded a public school with weapons
(TOGNETTA; FODRA; BONI, 2020). We cannot state that the data of emotional distress or
violence, such as bullying, are the main cause of these massacres, however, they can be
considered a trigger of these violent actions (TOGNETTA; FODRA; BONI, 2020), pointing to
coexistence as a central point in educational goals and objectives.
We can notice that there was a commonplace in all tragedies involving children or
adolescents - the school. Why at school and not somewhere else? Certainly, it is at school that
children and adolescents live together with those who are different; it is at school, whose
essence is human formation, that boys and girls seek to feel they belong and thus feel "valued",
and it is precisely the lack of this value that leads announced aggressors to seek their equals and
premeditate the violence that we have been witnessing.
In all these cases, from the most difficult (mentioned above) to the most everyday
conflicts that happen inside, action is needed by those who educate. As Casassus (2008) reminds
us, "care and welcoming in an environment that educates are key elements for the school to
fulfill its role of educating" (TOGNETTA, 2022, p. 27, our translation). This means saying that,
unlike authoritarian and punitive practices, investing in coexistence means creating spaces in
schools where moral values can be discussed, where students can express what they feel and
have their feelings recognized and validated (JARES, 2008; TOGNETTA, 2009; URUÑUELA,
2018a, 2018b; VINHA et al., 2017; TOGNETTA, 2022).
The fact is that this is not easy to learn. The insertion of coexistence as an essential part
of human formation at school demands the urgent implementation of public education policies
that guarantee the necessary theoretical instrumentalization and foundation to educate for
3
Available at: https://g1.globo.com/es/espirito-santo/noticia/2022/11/25/ataque-a-escolas-em-aracruz-o-que-se-
sabe-e-o-que-falta-esclarecer.ghtml. Access: 10 Dec. 2022.
4
Available at: https://www.bbc.com/portuguese/brasil-47548656. Access: 10 Dec. 2022.
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coexistence to propose that actions be systematized, intentional, and planned by the education
networks. In Brazil, although very recent, in 2015, the Anti-Bullying Law, No. 13,185, was
published in the Federal Register - FR. Three years later, in 2018, there was a change in Article
12 of the LDB - Law of Directives and Bases of Education, which included "the promotion of
measures to raise awareness, prevent and combat all types of violence and promote the culture
of peace among the responsibilities of educational establishments" (BRASIL, 2015).
Still, in the Anti-Bulliyng Law, in article 5, it is pointed out that it is the responsibility
of "educational establishments, clubs, and recreational associations to ensure measures to raise
awareness, prevent, diagnose, and combat violence and systematic intimidation (bullying)"
(BRASIL, 2015).
We consider, albeit belatedly, that the legislation was an advance for education in our
country. However, we realize that only the verification of the Law has not been enough and
does not guarantee that educational institutions promote actions to improve school coexistence.
We have seen handcrafted ways of implementing actions to combat institutional violence,
especially systematic bullying, and that have little or no guarantee of their maintenance. From
then on, we have been joining efforts to implement public policies to improve school
coexistence because, in this way, the right to learn to coexist becomes legitimate and continuous
in schools.
We know such desires depend on something very dear to us: teacher training. We also
know that in Brazil, there is a great gap in this training because, as Nóvoa (2013, p. 200, our
translation) points out, there is a great belief that the degrees are "easy in everyone's eyes, with
dire consequences for the status of teachers and the prestige of training programs".
Teacher training is an indispensable theme for thinking about public policies to
guarantee legally-established rights for professionals and students. Teachers have a
preponderant role in "bringing about" the social transformation we want so much for future
generations through their curricular and pedagogical practices. However, recent research
(KNOENER, 2019) has shown that the problem of teachers' performance is before the practice,
constituted by the gap found in the initial training, i.e., in the graduation or graduation courses.
Knoener (2019) indicated in his research the urgency of updating teacher training
curricula. The subjects of this investigation were students in their third year of undergraduate
studies, that is, they were in their penultimate year, considering that undergraduate courses are
four years long. Of these, 75.47% said that if they were in their last year of undergraduate
studies, i.e., about to take over a classroom effectively, they would not be at all or only a little
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prepared to deal with issues of indiscipline, violence, or other coexistence problems. Also, in
this same research, Knoener (2019) evidenced that 80% of the respondents felt they needed to
be prepared to meet what is proposed in the Anti-Bullying Law, and 77% felt unsafe enough to
propose bullying prevention actions.
These data make us think that schools and undergraduate courses urgently need training
proposals to combat and prevent such violence. Therefore, to comply with the Anti-Bullying
Law, it is necessary to adopt educational policies that address the need for teacher training,
initially and continuously, while present in classrooms.
Certainly, it is at school that students have the opportunity, or at least should have, to
experience cooperation, respect, solidarity, and tolerance - among other values - it is at school
that interpersonal relationships are public, unlike family relationships that are constituted by
intimacy. It is in these public relationships that one learns to be a "citizen who respects himself
and others, however, they may be" (IMBERNÓN, 2016).
Thus, it is necessary that both "universities, in their plans for initial teacher training, and
educational administrations, about on-the-job training" (JARES, 2006, p. 143, our translation)
become aware and, to this end, public policies are established to ensure the sustainability of the
continuity of actions to improve coexistence in Brazilian schools.
Let's detail these policies.
What is a Public Policy?
Public Policies in Brazil are still a great challenge to guarantee actions to improve
coexistence in school institutions. Little understood in its role of guaranteeing laws, "public
policies" are a theme that still raises many questions: what are they for? What do they do? Who
makes them? Why are they called "public"? Do they belong to the government? Do they belong
to the State?
Public policies are understood as the responsibility of the State. Aiming to substitute
feudalism, from the 20th century on, the State assumes an important role in constructing
modernity (TILLY, 1975; BENDIX, 1977), thus being seen as a social regulator (MULLER;
SUREL, 2002).
That is, the State is responsible for reducing social ills, consequently aiming at the
"reduction of structural inequality caused by the lack of socioeconomic development"
(HÖFLING, 2001). However, the State alone is not enough to implement and maintain policies;
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it is necessary to have a connection between public agencies and the social agents that must be
active in the policy that will be implemented (HÖFLING, 2001). Government is understood as
the "set of programs and projects that come from society". Such programs are "political actions
of a certain government that assumes and performs the functions of the state" (HÖFLING,
2001). In other words, the State and government are intertwined.
In political science, scholars seek to observe the actions of governments, that is, what
they have done or failed to do. However, for anyone responsible for such a function, there must
be, unavoidably, verifications "scientifically formulated and analyzed by independent
researchers" (SOUZA, 2006), which shows us the importance of the involvement of the
University and social agents in its formulation.
Starting from the difficulty of having a single definition for a public policy, several
researchers have worked and dedicated themselves to defining it. According to Souza (2006)
and Mead (1995), public policy is a "field in the study of politics that analyzes government in
light of significant public issues.
Lynn (1980) further shows us that such policies are a "set of government actions that
will produce specific effects" on a social body. Peters (1986) does not go much further than
what was defined by his predecessors but adds that it is "the sum of the activities of
governments, acting directly or by delegation and influencing the lives of citizens" finally, Dye
(1984) makes a solidification of these ideas and points out that public policies are government
choices, which are made or not made, for social improvement.
Public policy is seen as part of government action. Such action is a "specific
combination of laws, allocation of financial, administrative and human resources, for achieving
more or less clearly defined objectives" (ROSE; DAVIES, 1994). Jean-Claude Thoenig (1973,
1985) states that these actions depend on interventions from the authority experienced in public
power, primordial for the edification of public actions that are only possible from these policies.
Proceeding from the need to build normative frameworks of action, that is, what will
have repercussions in society, a public policy assigns actions for the effectiveness of positions
such as financial, intellectual, regulatory, and material resources (MULLER; SUREL, 2002).
Financial resources are credits granted to ministries. Intellectual resources refer to the
people who are directly part of the development of a policy, having the function of sensitizing
the actions for its creation. Regulatory resources, in turn, are the responsibilities of those who
must comply with the new resources presented through these new regulations. For the
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development of a public policy, research tools, statistical analysis, and financial and physical
products are needed (MULLER; SUREL, 2002) - these are the material resources.
We know that a community goes through social challenges every day, however,
Lascoumes and Le Galés (2012) point out that political action goes beyond solving such
difficulties, "are collective actions that participate in the creation of a certain social and political
order", thus, in addition to the policies are seen as local purposes, promoting specific solutions
before a particular group, they also have an importance in the collective order (FRIEDBERG,
1993).
Facing the complexity of public policies, Muller and Surel (2000) point out descriptive
meanings of the words "politics" and "public". The former has three major functions: polity,
politics, and policies. Politics are the union between politics and civil society, and their
transitions occur over their experienced spaces and times. The second function is the actions
aimed at exercising citizenship, such as the right to vote, elections, and party debates. And the
policies are the practical constructions of the activities to improve social problems,
guaranteeing a common good. The essence of the public refers to the set of individuals or
organizations based on the achievements of a social group affected by the State's action.
To understand a public action is to realize that there are countless forms of social
intervention; it is to understand the relationship between the public and private sectors. Public
action covers the imprecise and evolving boundary dynamics between State and society"
(MULLER; SUREL, 2002).
With this, we realize the need for relations established between society, State, and
governments, to attribute actions for the improvement of society and to overcome its
dysfunctions.
To this end, it is necessary to understand how these public policies are structured. This
is what we will detail below.
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The Structuring of a Public Policy
Given the need to put a policy into practice, we need to understand how it is structured,
which depends on a development cycle (SANTOS, 2021).
Public policy formulation occurs through "stages where democratic governments
translate their electoral purposes and platforms into programs and actions that will produce
results or changes in the real world" (SOUZA, 2006).
It is necessary to understand that public power, with the union of legislative, executive,
and judicial powers, is formed by socially constituted actors. Considering the establishment of
public policies at the municipal level, for example, some specific actors constitute this public
power are unions of public service professionals, councilmen, and legislative power
technicians, among others (BAPTISTA; REZENDE, 2011; SANTOS, 2021), as they have
public interests in common, their dynamics are "interrelated" (BAPTISTA; REZENDE, 2011).
For the construction and validation of a public policy, Baptista and Rezende (2011, p.
253-254) propose a cycle consisting of 4 stages, they are:
1) Recognition of the problem and assembly of the agenda;
2) Formulation of the policy and decision-making;
3) Policy implementation;
4) Evaluation.
Collective consciousness is a determining factor in setting an agenda (SOUZA, 2002).
To this end, two groups unite to consolidate this agenda: the visible and invisible groups.
According to Souza (2002), the visible ones will act directly in the agenda-setting process, such
as politicians, the media, political parties, and pressure groups connected to make decisions.
The invisible group will formulate the possibilities for change, and those responsible for
fulfilling this role are the bureaucracies and academic researchers. The second stage in this
cycle of structuring public policy will investigate whether the request for policy development,
whether emergency or not, has been thoroughly detailed. The third stage seeks to put into
practice everything that was pointed out in the previous location. To do so, the government has
the duty to be "impersonal and efficient, following neutral principles, such as legality, equality,
and isonomy" (BAPTISTA; REZENDE, 2011). And the fourth and last stage has the role of
evaluating the public policy established in the municipality. Researchers indicate that an
evaluation should be made before and after its implementation, going through statistical tests
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such as ex-ante and ex-post (BAPTISTA; REZENDE, 2011). Such an evaluation is very
important for monitoring the evolution and what needs to be adapted and changed.
We provide below a table that better details these steps.
Chart 1 – The phases of Public Policy development
Source: Baptista e Rezende (2011, p. 253-254)
This framework serves as a basis for implementing public policies at the municipal level
to ensure the continuity of anti-bullying programs implemented by the Group for Study and
Research in Moral Education - GEPEM
5
in partnership with several municipal networks and
private schools.
5
GEPEM is a research group with two research lines: Interpersonal relationships at school and the development
of moral autonomy and Co-existence at school: virtues, bullying, and violence. Available at:
https://www.gepem.org/. Access: 10 Dec. 2022.
Where do we want to go? Public policies as a guarantee of plural citizenship
Rev. Educação e Fronteiras, Dourados, v. 13, n. 00, e023005, 2023. e-ISSN:2237-258X
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Next, we will demonstrate the public policies that other countries have implemented on
the subject of school coexistence and that serve as an example and inspiration for Brazil.
Who have we been learning from? The Public Educational Coexistence
Policies of other countries
It is no coincidence that other countries have inspired Brazil to construct public policies
to improve school coexistence. Countries such as Colombia, Chile, Spain, Finland, USA,
among others, have been working to implement such policies for decades, leaving Brazil with
a much lower development ranking.
Therefore, we will detail in this topic the public policies these countries implement at
the federal level. Let's start, then, with Colombia. We have learned from Colombia that quality
education goes through ethical principles for the formation of citizens aiming to approach
Human Rights, favoring a culture for peace (COLÔMBIA, 2014; SANTOS, 2021).
The Colombian Congress of the Republic enacted in 2013 Law 1620 that was
responsible for creating the National School Coexistence System, with a focus on the training
exercise of 4 major themes: Human Rights, Sexual and Reproductive Rights (DHSR), and the
Prevention of violence in the school environment (COLÔMBIA, 2014).
In 2014, the National Ministry of Colombia developed the National School Coexistence
System, in which it is possible to establish relationships to develop actions to improve school
coexistence and exercise human rights. In Colombia, the school community's involvement is
an indispensable factor in the practice of such policies. Therefore, for the continuity of actions
to be guaranteed, it is necessary to undergo constant evaluations carried out by those who live
together in the school (TOGNETTA; SANTOS; FODRA, 2020).
We have learned from the Chilean Ministry of Education that a national policy of school
coexistence needs to be implemented in curricular pathways, as it is a preponderant factor in
regulating rules that organize coexistence.
In 2011, Chile passed the School Violence Law, amending the General Education Law
and proposing a new meaning to school coexistence, where students who were once seen as
problematic are now seen as subjects of rights, thus having coexistence as an influencer of good
academic performance (VIVALDI, 2020).
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In the US, specifically in Texas, a school climate improvement intervention (CAPSLE)
was developed in the mid-2000s to reduce bullying in schools
6
(TWEMLOW et al., 2009). This
action focused on working with teachers encouraged to plan a school curriculum based on
policies that favored intellectual, social, and emotional learning (TWEMLOW et al., 2009).
With this policy of intervention to coexistence problems, a technique called mentalization was
developed for the promotion of reflection, empathy, modulating effects, and setting limits
(FONAGY et al., 2002).
The Spanish Ministry of Education, Culture and Sports
7
has been developing actions to
improve coexistence for some time, offering public policies to combat violence. The
management team is an excellent ally for improving the coexistence in Spanish schools, having
as a form of intervention the school community's awareness and work with education in values
that promote respect for human rights (AVILÉS, 2012).
Spain has been developing anti-bullying programs ensured by laws that guarantee
actions in schools. For example, in 2006, Organic Law No. 2 was developed to secure new
school environments for those characterized as targets of bullying or other types of violence.
However, school change alone was not enough to prevent, let alone intervene in these cases, so
needed a new version of the Law, becoming Organic Law No. 8 (ESPANHA, 2013).
This Law has undergone several changes, two of which concern cases of bullying. The
first concerns include education for non-violence, and the second deals with the postures that
harm school coexistence, considering the various forms of violence (ESPANHA, 2013; FRICK,
2016; SANTOS, 2021).
Finally, we learn from the Nordic countries developing intervention research to
coexistence problems for decades, especially Finland, a globally recognized educational
reference country, that an "intentional program" for coexistence is needed. Finland has
developed a bullying intervention program called KiVa that has been implemented in every
school in the country. This program has three major goals, the first: is to prevent bullying from
occurring, the second: is to combat severe cases of bullying effectively, and the third: is to
minimize the negative effects of bullying (HERKAMA; SALMIVALLI, 2018).
6
School climate is "a set of perceptions and expectations shared by members of the school community, arising
from lived experiences" (MORO; MORAIS; VINHA, 2014). Thus, we seek a positive school climate that promotes
peace in schools, preventing violence.
7
Access in: Redirigeme - Ministerio de Educación y Formación Profesional / Ministerio de Cultura y Deporte
(mecd.gob.es)
Where do we want to go? Public policies as a guarantee of plural citizenship
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The Finnish Ministry of Education and Culture, in 2006, invested resources in
interventions to prevent and reduce bullying in all schools in the country, undergoing testing in
all education segments (GARANDEU; LEE; SALMIVALLI, 2014).
Certainly, other countries are developing policies that go beyond legislation on
coexistence issues and are already implementing them. So here we have cited the most well-
known ones as inspiration for guaranteeing education for peace based on moral values such as
respect, justice, solidarity, and empathy.
Final considerations - why is it so difficult to design a public policy that
becomes sustainable?
All the reflections presented so far intend to validate the assumption that, more than
ever, coexistence programs need to be instituted in Brazil as public policies to ensure their
actions and sustainability (SANTOS, 2021; AMARAL NUNES; VINHA; CAMPOS, 2022).
Although our great desire is the implementation of public policies that ensure the
continuity of actions involving coexistence projects, the results of recent research that aimed to
describe the construction of an Anti-bullying Program (SANTOS, 2021) in a public school
network in the interior of São Paulo showed the great difficulty existing in Brazil to transform
these actions into public policies: the governmental change with the municipal elections that
produce the discontinuity of the actions taken. With the change of party, the government
destabilized the staff of municipal employees in charge of the work with the theme of
coexistence, making it complicated. Therefore, a deeper dialogue about the program in the
network did not consider the previous construction carried out by managers, teachers, assistants,
and all professionals in education who wrote in their coexistence plans the commitment to the
theme by the educational community. The discontinuity of this work had, certainly, a movement
contrary to what research has shown as a necessity: "learning to coexist is looking at the process
and not the arrival, at people and not the performance results" (AMARAL NUNES; VINHA;
CAMPOS, 2022).
Suppose we want a better, fairer, more solidary society with fewer inequalities. In that
case, we need to understand, once and for all, that education is its great ally in constructing a
more respectful social coexistence. The need for implementing Public Policies is even more
evident when we take the quantitative results on the understanding and instrumentalization of
teachers who have gone through teacher training for their classroom performance. There is an
evolution in the quality of this theoretical understanding and the applicability of the theory in
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the day-to-day life of the school when having a process of monitoring and progressive
construction of a program by those who think and execute it (SANTOS, 2021). A comparison
was made between teachers who had undergone two years of continuing education and those
who had undergone three years of education: those who had undergone three years of education
had higher levels of quality responses, indicating that the studies coming from continuing
education were already having practical effects with the children in the municipal network.
As we have seen, even though we know the need to develop coexistence programs in
our schools, there is great difficulty in implementing and sustaining such policies in our country.
Therefore, we must have evaluation practices of such programs as a source of arguments for
implementing public policy.
That said, we can only reiterate that public policies in our country can establish, in their
goals and practices, intervention programs that consider as a condition the evaluation of school
coexistence as a diagnosis for the construction of school plans and that allow equipping subjects
and schools with tools and skills that can ensure our students learning and experiencing a culture
of peace, as provided by the Anti-bullying Law (2015) incorporated into Article 5 of the LDB
(BRASIL, 2018). Unfortunately, while we do not have the public policy for backing and
applying this law as a guarantee of teacher training spaces, as well as implementing a
continuous, systematized, planned, and intentional program in Brazilian schools, they will
continue to explore
8
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forms of harsh violence that have taken the lives of several people in school massacres.
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About the Authors
Natália Cristina Pupin SANTOS
São Paulo State University (UNESP), Araraquara – SP – Brazil. Doctoral student in the
Graduate Program in Education.
Luciene Regina Paulino TOGNETTA
São Paulo State University (UNESP), Araraquara – SP – Brazil. Professor at the Department of
Educational Psychology (FCLAr/UNESP). Doctoral degree in School and Human
Development Psychology.
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CRediT Author Statement
Acknowledgments: We thank CAPES for funding the research and the Graduate Program
in School Education at Unesp de Araraquara.
Funding: Graduate Program in School Education
Conflitos de interesse: None.
Ethical approval: The research project was submitted to the Ethics Committee of the
Faculdade de Ciências e Letras (UNESP) de Araraquara under approval number CAAE
29653820.4.0000.5400.
Data and material availability: The complete master's research can be accessed at Unesp's
Institutional Repository: https://repositorio.unesp.br/handle/11449/213976
Authors' contributions: This article was written by Natália Cristina Pupin Santos, a
Doctoral student in School Education, and counted on the illustrious collaboration in the
corrections and final adjustments of the research supervisor, Prof. Dr. Luciene Regina
Paulino Tognetta.
Processing and publishing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Proofreading, formatting, normalization and translation.