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Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16508
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FORMAÇÃO DO GESTOR ESCOLAR EM PERNAMBUCO
LA FORMACIÓN DEL DIRECTOR DE ESCUELA EM PERNAMBUCO
THE TRAINING OF THE SCHOOL MANAGER IN PERNAMBUCO
Luiz Alberto Ribeiro RODRIGUES
Universidade de Pernambuco
e-mail: luiz.rodrigues@upe.br
Como referenciar este artigo
RODRIGUES, L. A. R. Formação do gestor escolar em Pernambuco.
Revista Educação e
Fronteiras
, Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X. DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16508
Submetido em
: 10/06/2021
Revisões requeridas em
: 06/08/2021
Aprovado em
: 09/09/2021
Publicado em
: 30/10/2021
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Luiz Alberto Ribeiro RODRIGUES
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16508
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RESUMO
:
O objetivo deste artigo é analisar as concepções de gestão escolar presentes nos
processos de formação de diretores, com recorte para o Programa de Formação de Gestores de
Pernambuco - PROGEPE, desenvolvido no período de 2012 a 2019. Utilizou-se como
metodologia a teoria de análise de política fundamentada em Muller & Surel e a análise de
discurso de Norman Fairclogh, no sentido de identificar e analisar elementos da política de
gestão da educação e como essa influenciou a constituição do processo de formação dos
gestores na Rede Estadual. Retoma-se os embates em torno do conceito de gestão escolar
democrática e as recentes correntes do gerencialismo de resultado na educação. Em
Pernambuco, neste período, foi observado um processo político de disputa em torno da gestão
democrática e, apoiado pelo PROGEPE um avanço significativo de ideias gerenciais para a
gestão educacional.
PALAVRAS-CHAVE
: Política Educacional. Gestão democrática. Gerencialismo na
educação.
RESUMEN
:
El objetivo de este artículo es analizar las concepciones de gestión escolar
presentes en los procesos de formación de directores, con un enfoque en el Programa de
Formación de Directivos de Pernambuco - PROGEPE, desarrollado de 2012 a 2019. Se utilizó
como metodología la teoría del análisis. basado en el análisis del discurso de Muller & Surel
y Norman Fairclogh, en el sentido de identificar y analizar elementos de la política de gestión
educativa y cómo esta influyó en la constitución del proceso de formación de directivos en la
Red Estatal. Se retoman los debates en torno al concepto de gestión escolar democrática y las
corrientes recientes de gestión de resultados en educación. En Pernambuco, durante este
período, se observó un proceso político de disputa por la gestión democrática y, apoyado por
PROGEPE, un avance significativo en las ideas gerenciales para la gestión educativa.
PALABRAS CLAVE
:
Política Educativa. Gestión democrática. Gestión en educación.
ABSTRACT
:
The purpose of this article is to analyze the concepts of school management
present in the training processes of principals, with a focus on the Program for the Training of
Managers of Pernambuco, developed in the period from 2012 to 2019. The policy analysis
theory was used as methodology based on Muller & Surel and the speech analysis of Norman
Fairclogh, in order to identify and analyze elements of the education management policy and
how it influenced the constitution of the process of training managers. The clashes around the
concept of democratic school management and the recent currents of result managerialism in
education are resumed.
In Pernambuco, a political process of dispute was observed around
democratic management and, supported by PROGEPE, a significant advance in managerial
ideas for educational management.
KEYWORDS
: Educational Policy. Democratic management. Managerialism in education.
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Formação do gestor escolar em Pernambuco
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Introdução
A ideia de gestão pública no Brasil tem passado por significativa ressignificação,
impulsionada por medidas decorrentes da reforma administrativa do Estado, originadas em
meados da década de 1990, que tem defendido um caminho para tornar o Estado eficiente,
produtivo, inserido no contexto internacional. Fundado em conceitos neoliberais de
descentralização, sustentada por uma suposta estratégia de autonomia e de participação da
sociedade civil, essas ideias ganham força em algumas áreas estratégicas da gestão pública,
com foco na responsabilização de gestores pela eficácia e pela eficiência das instituições.
Tal política começou a afetar fortemente as instituições públicas educacionais, a partir
da segunda metade da década de 1990, quando iniciaram processos de gestão nos moldes das
organizações privadas, e desse modo colocadas, em um mesmo plano, empresas de natureza
privada e as organizações sociais (LORDÊLO, 2001). Dessa forma, se materializa o sentido da
descentralização, um processo de submissão travestida de ‘confiança’, designada por poderes
de decisão a órgãos diferentes do poder central que, por vezes, foram eleitos democraticamente
e que, portanto, não estão submetidos ao dever de obediência hierárquica (LORDÊLO, 2001).
Na área da gestão da educacional, essas medidas focam a gestão, com ênfase na
responsabilização da escola pela garantia de condições para operacionalizar a aprendizagem e
a redução de influência de fatores externos, (leia-se sindicatos, professores e burocratas do
governo), no processo de decisão local. Políticas nesse sentido têm sido veiculadas através de
ações financiadas pelo MEC, por meio do FUNDESCOLA, tais como o Programa Dinheiro
Direto na Escola - PDDE. Um bom exemplo desta política é o Plano de Desenvolvimento da
Escola - PDE Escola, que passou a ser implementado, a partir de 1995, nas regiões Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, com objetivo de fomentar a realização de planejamento estratégico,
controlar a gestão financeira e aumentar o controle sobre processos e resultados dos índices de
aprendizagem.
Essas ações fomentaram uma mudança progressiva na concepção das escolas em todo o
país, que começou a ser observada por pesquisadores da área. Nesta perspectiva, deve-se
considerar o trabalho de Fonseca, Toschi e Oliveira (2004), que identificaram uma forte
presença da cultura gerencial empresarial, nos fundamentos e ações resultantes das políticas de
gestão educacionais no Brasil.
Em Pernambuco, esta política foi iniciada no decorrer do governo Jarbas Vasconcelos
(2003-2006), continuada nos anos seguintes com Eduardo Campos (2007 – 2013)
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tendo a partir
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Programa mantido no governo Paulo Câmara (2014 - 2020 ...).
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daí seu maior e decisivo desenvolvimento, com o Programa de Modernização da Gestão Pública
- PMGP, lançado em 2007. O PMGP inclui algumas áreas da gestão pública estadual, entre elas
a de segurança, vindo na sequência a inclusão da área da educação, que ganha um programa
próprio, o Programa de Modernização da Gestão Pública na Educação, (PMGPE)
2
.
Este programa foi inspirado no Movimento Brasil Competitivo e no Instituto de
Desenvolvimento Gerencial (INDG). Na ótica da gestão por resultados, utiliza-se da
metodologia de gestão estratégica, baseada em diagnóstico, em planejamento e na
responsabilização das pessoas pelos resultados na aprendizagem dos estudantes. A política em
questão buscou mobilizar a gestão da escola em torno da melhoria dos indicadores de qualidade
educacional, utilizando-se de estratégicas de pactuação de metas entre a SEPE e a unidade
escolar.
3
Por meio de sofisticado sistema de avaliação, o programa monitora os resultados do
desempenho dos estudantes da rede estadual, a partir das avaliações obtidas no Sistema de
Avaliação Educacional de Pernambuco - SAEPE e Índice de Desenvolvimento da Educação
Básica - IDEB, resultando em um indicador próprio de Pernambuco, o Índice de
Desenvolvimento da Educação de Pernambuco - IDEPE.
Entrou no rol dessa política o processo de formação e de seleção de gestores escolares.
Nesse sentido o governo lançou o Programa de Formação de Gestores de Pernambuco -
PROGEPE, através do Decreto 38.103 de 25 de abril de 2012 (PERNAMBUCO, 2012a).
Nesse conjunto de elementos, o PROGEPE é instituído para responder necessidades
gerenciais com vistas à gestão ao processo de melhoria dos indicadores da educação medida
por avaliações em larga escala, particularmente o Ideb
4
.A formação dos gestores e técnicos a
partir do PROGEPE se insere no plano macro da gestão estadual, guiado por objetivos
estratégicos voltados para a construção do discurso em defesa da política de resultados, na
medida em que ele “[...] se materializa como uma das muitas ações realizadas para promover
os índices desejados”(MARANHÃO; MARQUES, 2019, p. 264).
A formação proposta está voltada à construção de um perfil de gestores, mobilizados
2
No período de 2007 a 2010, o governo de Pernambuco utilizou-se de estudos do Conselho de Desenvolvimento
Econômico e Social (CEDES) o qual faz um diagnóstico de investimentos, apontando, como maiores restrições ao
desenvolvimento, fatores como o crescimento da violência, os sinais de desagregação social e as limitações na
escolaridade e na qualificação de recursos humanos.
3
Estudo sobre o termo qualidade pode ser encontrado em (SILVA; CONRADO; LUZ, 2011), quando se discute
este termo, tomando por base o exame de documentos definidores de políticas públicas no Brasil - com foco no
campo educacional - segundo as décadas de 1980, 1990 e 2000.
4
O Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) foi criado em 2007 e reúne, em um só indicador, os
resultados de dois conceitos igualmente importantes para a qualidade da educação: o fluxo escolar e as médias de
desempenho nas avaliações. O Ideb é calculado a partir dos dados sobre aprovação escolar, obtidos no Censo
Escolar, e das médias de desempenho no Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb).
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para desenvolver e assegurar, nas escolas em Pernambuco, o alcance de resultados e de
indicadores de avaliação, e nesse sentido ser estrategicamente o local de ‘produção’ de gestores
comprometidos com a responsabilização de metas de ‘qualidade’ estabelecidas, foco da política
de gestão por resultados.
Atribui-se ao PROGEPE, nesse sentido, um conjunto de múltiplas finalidades, que
perpassa, ações de diagnóstico, de formação e de avaliação, com vistas ao perfil gerencial, com
o objetivo de “contribuir na formação de lideranças sistêmicas capazes de atuar no conjunto da
escola, assegurando que cada estudante atinja seu potencial e cada escola se transforme em uma
excelente escola” (PERNAMBUCO, 2012b, art. 4).
Mas afinal, qual o discurso em torno da gestão da escola está sendo afirmado ou negado
nesse processo de formação e seleção de diretores e técnicos?
Na atualidade, o conceito de gestão escolar no Brasil tem assumido diferentes
configurações. Na perspectiva democrática, sobretudo experienciado em diversas redes
públicas de escolas, essencialmente caracterizado como um esforço coordenado e coletivo,
como ideia de trabalho associativo realizado por pessoas autônomas, que analisam situações e
tomam decisões sobre a escola, com base no querer coletivo. Nesse sentido, gestão democrática
prescinde de condições básicas e só é efetivada “[...] quando se constitui como cultura na escola,
que para além das regras, normativas e leis institui práticas e dá significado a elas. [...] dessa
forma, a escola seria, simultaneamente, lócus de reprodução e lócus de produção de políticas,
orientações e regras” (MARQUES, 2014, p. 466).
Este conceito, porém, vem se confrontando com perspectivas gerenciais inseridas no
âmbito escolar, por diferentes ações mediadas por políticas públicas de educação em diferentes
perspectivas, ora de avaliação de resultados, ora de planejamento, financiamento, ou mesmo
aquelas voltadas ao controle do cumprimento do currículo.
No aspecto gerencial, observa-se nas últimas décadas, uma crescente onda de
intervenção privada na política educacional no Brasil, numa relação cada vez mais tênue entre
a gestão dos interesses públicos, representada tradicionalmente pelo estado e a gestão de
interesses privados, representados por grupos empresariais financeiros, por meio de seus
institutos ‘filantrópicos’. Procura-se justificar essa aproximação, em um suposto padrão de
eficiência e de produtividade requeridos pelo mercado para a educação e em particular para as
escolas.
O objetivo deste artigo é analisar as concepções de gestão escolar presentes nos
processos de formação de gestores em Pernambuco, com recorte para a o período de 2011 a
2019, em que foi desenvolvido a PROGEPE. Utilizou-se como metodologia a teoria de análise
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de política fundamentada em (MULLER; SUREL, 2002), de moda buscar a identificação de
elementos da política de gestão da educação e como essa influenciou a constituição do processo
de formação dos gestores. Tem-se presente que a política interfere, de algum modo, na definição
da ‘ordem local’, diretamente na prática de indivíduos, grupos e das organizações. É justamente
nesses níveis e a partir desses atores, que se constrói a ‘ordem local’, ou seja, a regulação dos
conflitos e harmonização de interesses, “toda política [...] ultrapassa a visão estritamente
jurídica que se poderia ter a respeito: uma política pública se constitui em uma ‘ordem local’
[...] (MULLER; SUREL, 2002, p. 20). Considerou-se três dimensões fundamentais para a
compreensão da política: o discurso dos textos oficiais, as ressignificações que os sujeitos
atribuem a política e, por fim, as mudanças na ordem local daí decorrentes. Interage com a
teoria e análise de discurso em Norman Fairclough, que destaca o discurso como prática de
poder numa dimensão macro, uma estratégia para a construção de um processo de hegemonia.
Vê no processo de disputa pelo sentido da palavra e na relação entre elas e das relações entre
os sentidos de uma palavra, formas de hegemonia, que combina a relevância social com os
elementos textuais
5
.
Nesta investigação foram analisados documentos oficiais da política em questão,
incluídos os dois últimos planos estaduais de educação em Pernambuco e o documento legal
que instituiu o Programa de Formação de Gestores de Pernambuco – PROGEPE, além dos
textos de formação em suas duas edições. Ouvidos por meio de entrevistas, educadores,
especialistas e gestores educacionais responsáveis por este Programa, para buscar explicação
em torno do significado que vão atribuindo a política em análise.
Gestão democrática ou gestão por resultados?
A primeira edição do PROGEPE foi iniciada em 2012, ano em que o Brasil vivia um
dos melhores momentos de sua economia, com investimentos os mais elevados de sua história
na área de educação. Percebia-se alguns movimentos em todo o país na direção de avaliar o
Plano Nacional de Educação - PNE (2000-2010) e a pensar metas para a nova década, etapa
essa que foi desenvolvida com significativa participação da sociedade civil. O novo PNE seria
aprovado em 2014, e configurava o ápice da política educacional no Brasil.
O PROGEPE nesta edição foi planejado após o primeiro mandato do governo Eduardo
Campos (2006-2009), período em que Pernambuco atravessava um ambiente de elevada
5
Fairclough utiliza-se de conceitos de discurso em Foucault e intertextualidade de Bakhtin.
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pujança econômica, apresentava índices de crescimento maiores do que a média nacional. Foi
nesse contexto que o então governador Eduardo Campos construiu sua candidatura à
presidência do País. A educação foi a grande vitrine, que na ocasião apresentava um
crescimento diferenciado no Ideb e caminhava para ter o maior percentual nacional de escolas
com tempo integral.
A formação dos diretores de escolas foi estratégica neste plano, e desenvolveu-se em
três distintas etapas: “Curso de Extensão de Aperfeiçoamento de 80h; Curso de Especialização
e Curso de Mestrado Profissional” (Coordenadora geral do PRO- GEPE na UPE). Esta última
etapa foi destinada a um número pequeno de gestores, definido por processos de seleção dos
próprios programas, sendo atendidos em 10 anos, cerca de 150 (cento e cinquenta) professores,
dentre os quais alguns poucos técnicos educacionais.
Para a primeira etapa, o aperfeiçoamento, a oferta foi de um total de 11.235 vagas.
Foram inscritos de fato 7.888 (sete mil e oitocentos e oitenta e oito) docentes. Concluíram o
curso apenas 3.622. Deve-se considerar que o quadro de docentes na rede estadual, na ocasião
era composta por 24 mil docentes. A grande procura inicial, destacou a coordenadora do
Programa, “deveu-se possivelmente à possibilidade de gratificação para o gestor, reajustada
naquele ano” (do PROGEPE). Por outro lado, havia interesse político de que o maior número
de pessoas concordassem com os pressupostos do programa de gestão por resultados que estava
em curso.
Como se pode perceber, não se tratava de uma formação especializada, mas de algum
modo, uma tentativa de adequar o discurso gerencial a um número cada vez maior de
professores e técnicos da escola. Deve-se considerar que estava em jogo, não apenas a seleção
de docentes para a gestão da escola, mas uma nova política de gestão por resultados, para a qual
todos deveriam ser envolvidos.
Nesse sentido, não houve separação entre docentes e técnicos, “a separação foi apenas
para fins de controle da Secretaria para distribuição das vagas nas diferentes etapas do
PROGEPE e para outras demandas institucionais” (Coordenadora geral do PROGEPE).
Formalmente a SEE-PE instituiu o PROTEPE, voltado à formação dos técnicos, mas nas
atividades de formação, estudavam juntos.
No âmbito da especialização, a formação foi organizada em doze módulos, com
temáticas e temas norteadores que refletiam as discussões em torno do discurso presente na
política nacional de educação: Políticas públicas, Plano Nacional de Educação (Módulo I),
Gestão democrática (Módulo III), órgãos colegiados (Módulo IV), Projeto Político Pedagógico
(Módulo V).
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Um segundo bloco de estudos representaram a perspectiva da política da gestão por
resultados implementada em Pernambuco, que estava em curso desde 2007, na área da
educação: Valores Humanos, Cultura de Paz (Módulo II), Gestão Financeira (Módulo VI),
Educação de Qualidade Social (Módulo VII), O impacto da Neurociência na sala de aula
(Módulo VIII), Tecnologias a serviço da educação e gestão (Módulo IX), Competências e
Gestão de Pessoas (Módulo X), Monitoramento e Avaliação dos Processos de Ensino e
Aprendizagem (Módulo XI), Políticas de Responsabilização Educacional (Módulo XII).
No quadro a seguir, a descrição das ementas desses módulos, para que seja possível
compreender de que conceitos estavam de fato tratando cada área.
Quadro 1
– Títulos dos módulos e temas norteadores do PROGEPE 2012
Título do módulo
Temas norteadores
Módulo I
Políticas Públicas Educacionais: Marcos Regulatórios
Documentos internacionais, acordos e recomendações
Plano Nacional de Educação
Políticas Públicas Nacionais
Políticas Públicas Educacionais para a Rede Estadual
de Ensino de Pernambuco
Módulo II
Gestão com foco na Educação em Valores Humanos,
Cultura de Paz e Sustentabilidade
Modelo de gestão em educação
Identidade estratégica, sustentabilidade e educação
em valores humanos
Responsabilidades e impactos da gestão na
aprendizagem e desenvolvimento dos estudantes
O papel do gestor como liderança
Módulo III
Gestão Democrática, Instrumentos de Gestão e
Diálogos com a Comunidade
Gestão democrática na escola pública
-
possibilidades e limites
Gestão democrática e educação de qualidade social
Instrumentos de gestão e participação da
comunidade escolar
Módulo IV
Contribuição dos órgãos colegiados na melhoria da
aprendizagem dos estudantes
A importância do Conselho Escolar
Conselho de Classe
Grêmio Estudantil
Unidade Executora e
demais órgãos no
desenvolvimento social e pedagógico da escola
Módulo V
Projeto Político Pedagógico
Projeto Político Pedagógico da escola
-
conceitos
básicos
Projeto Político Pedagógico dialógico sistêmico
Planejamento escolar e projeto pedagógico
Módulo VI
Gestão Financeira
Gestão financeira: como planejar, executar e
prestar contas dos recursos recebidos pela escola,
com vistas à melhoria dos indicadores
educacionais.
O controle social e a transparência de processos e
informações
Módulo VII
Educação de Qualidade Social
Currículo do século XXI
Estratégias de valorização do espaço escolar como
produção do conhecimento e cultura
Ações do governo do estado de Pernambuco para a
implantação dos currículos e das diretrizes
curriculares em nível loca
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Módulo VIII
Aprendizagem e cognição: as novas formas de
conhecer
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O impacto da Neurociência na sala de aula
Os avanços e descobertas na área da neurociência
ligados
ao processo de aprendizagem
Módulo IX
Tecnologias a serviço da educação e gestão
Tecnologias da informação e comunicação na
educação e gestão escolar democrática: conceitos,
instrumentalização e uso institucional
Contribuição das tecnologias para a melhoria da
qualidade de
ensino
Ética e tecnologias da informação e comunicação,
como princípios da educação e gestão escolar
democrática
A tecnologia na educação como política pública em
Pernambuco
Módulo X
Competências e Gestão de Pessoas
Gestão por competências
Parâmetros de desempenho para o Diretor Escolar
e Diretor
Adjunto
Módulo XI
Monitoramento e Avaliação dos Processos de Ensino
e Aprendizagem
Avaliação e Monitoramento da Educação
Participação da comunidade escolar, com ênfase
no conselho escolar como agente de disseminação
dos resultados da avaliação
A Avaliação em Larga Escala no Estado de
Pernambuco e suas Implicações para Políticas
Educacionais
Módulo XII
Políticas de Responsabilização Educacional
•
Políticas de Responsabilização Educacional: a
modernização da gestão pública como condição
para accountability
•
Resultados em Pernambuco
•
Experiências no Brasil
•
O contexto internacional
Fonte: Elaborado a partir do conteúdo de cada módulo
Deve-se considerar que a primeira edição do PROGEPE, em 2012, foi realizada pela
Secretaria de Educação em parceria com a Universidade de Pernambuco – UPE. A definição
das temáticas de formação, na ocasião, foi fruto de entendimento entre professores da UPE e
profissionais da Secretaria de Educação.
A produção dos textos destinados ao estudo de cada temática foi realizada, por alguns
profissionais docentes da UPE, sobretudo aqueles referentes à política nacional, e outros por
técnicos da própria secretaria, os relativos a questões da política local e as temáticas relativas
ao novo paradigma.
A questão autoral foi distribuída com outras Instituições de Ensino Superior - IES, como
afirmou a Coordenadora Geral do PROGEPE,
[...] nas duas primeiras fases tivemos contribuições de professores de outras
universidades, a exemplo da UFPB, UFPE e UPE. Também recebemos
contribuições de pessoas especializadas em diferentes áreas, a exemplo do
MEC. Existe um campo ao final de cada módulo sobre os autores (Coord.
geral do PROGEPE).
A pluralidade na construção dos textos para a formação, o envolvimento de três
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universidades, não significou que a Secretaria de Educação havia assumido uma concepção de
gestão originada nas universidades. O controle sobre os conteúdos e as decisões em torno do
processo foi intenso, conforme detalha a coordenadora geral do PROGEPE:
De forma geral, posso citar uma das exigências foi a cedência autoral à SEE-
PE do material construído por cada autor, na fase do PROGEPE; Outra
exigência que as decisões deveriam ser compartilhadas entre UPE e SEE-PE
e outra que os repasses de verbas estariam condicionados aos relatórios
seguindo cronograma de execução (Coord. geral do PROGEPE).
A concepção de gestão da escola assume, nesta edição do PROGEPE, diferentes
significados, com discursos que se aproximam da gestão democrática, e com discursos
afirmando o gerencialismo na educação. Apresenta-se ao longo dos módulos, um conjunto de
ideias em torno de uma nova perspectiva para a gestão pública, de modo a enfatizar uma
convicção nos docentes e técnicos, que uma escola assegura por meio da gestão, o caminho
para obter os resultados desejados de aprendizagem. Assim sendo, o discurso não é uníssono,
carrega várias contradições.
No Módulo III, dedicado à gestão democrática, reafirma-se a natureza coletiva do poder,
instituído na escola a partir de seus colegiados, na perspectiva da gestão democrática, em que a
instituição educativa “[...] encontra no Conselho de Escola o centro das decisões, pois, além de
ser um instrumento legal, que consta em lei e com normatizações, pode ser uma forma legítima
de organização do coletivo da escola” (PERNAMBUCO, 2012b, p. 14).
Ao mesmo tempo em que este mesmo texto, contrariamente, defende a supremacia da
liderança da escola como determinante na consecução dos resultados. Encontram-se nos
documentos propostos, a afirmação de que a gestão da escola é estratégica para a qualidade do
trabalho escolar, e, nesse sentido, a função do gestor é ser o “[...] articulador dos diferentes
segmentos com seus diversos interesses. Esse movimento coordenado pelo gestor deve refletir
uma realização satisfatória das necessidades apresentadas” (PERNAMBUCO, 2012b, p. 15).
Aos poucos desaparece a afirmação do poder coletivo, da função dos colegiados na
gestão democrática, ao mesmo tempo em que se afirmam a responsabilização do diretor quanto
à consecução dos resultados.
O documento estabelece três desafios à gestão da escola, primeiro refere-se a
procedimento para alcançar as metas de desempenho, o foco é colocado sobretudo nos
artifícios, que diz respeito aos “[...] procedimentos [...] a adequação entre currículo e metas de
desempenho escolar e a delimitação do papel da escola – em seus diferentes segmentos e anos
– no trabalho de socialização educacional” (PERNAMBUCO, 2012b, p. 13).
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O segundo desafio refere-se à responsabilização no cumprimento aos papéis,
à necessidade de se articular as dimensões educacional e instrucional da
escola, compreendendo bem suas diferenças e complementaridades, e os
papéis desempenhados por cada um no cumprimento dessas atribuições
(PERNAMBUCO, 2012b, p. 13).
Desse modo, o discurso em torno da responsabilização recai sobre o gestor em relação
ao cumprimento das condições e correção das lacunas observadas na avaliação externa. “[...]
em cada ano e segmento escolar, e em cada contexto – precisam preencher para o desempenho
de sua missão institucional. Assim também se torna possível calibrar os instrumentos de
avaliação externa” (PERNAMBUCO, 2012b, p. 13).
O terceiro desafio refere-se à redefinição do sentido da autonomia, sendo essa, limitada
ao controle externo, uma responsabilidade atribuída ao gestor no sentido de uso da autoridade
para equacionar o conflito.
a escola terá que instaurar formas de autoridade que equacionem o potencial
conflito existente entre a autonomia escolar e o controle externo a partir do
vértice. Essa forma de autoridade compartilhada entre o vértice e a base teria
que ser construída a partir de uma economia organizacional pautada pelas
respostas aos desafios anteriores, e por mecanismos claros de controle e
responsabilização (PERNAMBUCO, 2012b, p. 13).
Para um módulo de estudo dedicado à gestão democrática, este termo passa distante.
O módulo V é dedicado ao Projeto Político-Pedagógico e traz no seu bojo um discurso
simbólico em favor da gestão democrática, fundamentada nos princípios da participação e da
autonomia. Ressalta-se que o sentido da gestão democrática ultrapassa os planos burocráticos,
implica efetivamente a participação da comunidade para a construção da identidade da escola.
A gestão democrática participativa torna-se colaborativa na medida em que
ultrapassa a mera elaboração de planos com fins de exigências burocráticas.
A participação dos pais e comunidade ajuda a construir a identidade da escola
e estabelecer o foco no desenvolvimento dos estudantes, em saberes
necessários à sua humanização que é o eixo norteador da ação educativa
(PERNAMBUCO, 2019a, p. 11).
Explicita-se neste módulo o sentido central da educação básica, qual seja, o
desenvolvimento dos estudantes, a sua humanização. Destaca ainda que a gestão democrática
deve favorecer a ritos progressivos de participação, de significativo valor na construção da
identidade do estudante, na construção do seu pertencimento e do seu crescimento na
aprendizagem.
[...] A gestão democrática para ser verdadeiramente democrática requer a
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Luiz Alberto Ribeiro RODRIGUES
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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participação que, repetimos, é uma construção afetiva, ritualística, progressiva
e conflituosa dada à diversidade das pessoas que congrega. A importância do
acolhimento da família na escola é vital para a gestão e trabalho dos
professores, porque envolvem a aprendizagem e o sentimento de
pertencimento do estudante (PERNAMBUCO, 2019a, p. 11).
Este documento ainda ressalta o sentido da autonomia como princípio balizador da
gestão democrática. Autonomia esclarece o texto, não impede que a escola esteja ligada e
“obedeça às diretrizes gerais do sistema educacional porque ela é um espaço público regido por
leis comuns” (PERNAMBUCO, 2019a, p. 13). Mesmo nesta condição ela deve ter vida própria
e ressignificar as políticas que o Estado lhe confere.
A escola mesmo subordinada a um sistema maior, através da gestão
democrática participativa e envolvimento cada vez maior da comunidade,
consegue obter graus de autonomia para ter vida própria (PERNAMBUCO,
2019a, p. 13).
No módulo IV, discute-se o papel dos colegiados na gestão democrática, enfatiza a
responsabilidade dos gestores no cumprimento dos mecanismos legais, que garante os espaços
de gestão colegiada por meio dos vários conselhos. Lembra, ainda, que tal estrutura foi
conquista de uma luta histórica da sociedade brasileira nas últimas décadas.
A Gestão Democrática e Participativa na escola necessita de espaços propícios
para que novas relações sociais entre os diversos segmentos escolares possam
acontecer. Constituem alguns desses espaços o Conselho Escolar, juntamente
com o Conselho de Classe, o Grêmio Estudantil, a Associação de Pais e
Mestres, entre tantos outros possíveis (PERNAMBUCO, 2019b, p. 6).
Há uma ruptura no discurso em torno da gestão escolar, de modo particular no módulo
XII, quando se apresenta uma justificação a um novo tipo de gestão, em consequência da
reforma gerencial do Estado brasileiro e de suas exigências daí advindas. Entendeu-se que “a
reforma compreendeu a dimensão institucional a partir de sua legalização contemplando a
descentralização na organização estatal, a dimensão da gestão e a cultural” (PERNAMBUCO,
2019c, p. 8).
Difunde, nesse sentido, um conceito de autonomia vinculado a responsabilização pelos
resultados administrativos e infere daí a necessidade de mudança cultural, de comportamento
na administração pública, fundamentos da gestão por resultado.
Do ponto de vista da gestão, a ênfase se deu pela autonomia e
responsabilização de gestores na administração por resultados, competição
administrativa e controle social, inicialmente no nível macro (Ministérios e
Secretarias). No que se refere à mudança cultural, ela pode ser entendida na
mudança de mentalidade e comportamento no âmbito da administração
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Formação do gestor escolar em Pernambuco
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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pública, voltada para a gestão para resultados. (PERNAMBUCO, 2019c, p.
8).
O discurso centrado na responsabilização do diretor tem seu ápice no módulo X desta
série de cadernos, vindo a tratar especificamente de competências e das funções da gestão a
serem distribuídas entre o gestor e o seu adjunto. Apresenta-se um discurso acerca da função
do gestor escolar, na perspectiva direta de uma liderança individual, uma resposta a demandas
das políticas educacionais de resultado, em desenvolvimento na rede estadual.
Justifica-se a necessidade do exercício da liderança na escola, com o argumento de que
o processo de melhoria depende em grande parte de sua liderança. Afirma-se que, apesar dos
avanços, “ainda persiste um enorme desafio que consiste na melhoria efetiva dos processos de
ensino e aprendizagem. A superação deste desafio depende, em grande parte, da liderança e da
responsabilidade do diretor escolar” (PERNAMBUCO, 2012c, p. 7).
O texto expressa ainda que o exercício da liderança não é um processo de escolha, mas
é função de Diretor da Escola “[...] é competência específica desse profissional exercer a
liderança para com todos os seus públicos: educadores, estudantes, funcionários da escola,
responsáveis familiares, representantes da comunidade e outros atores” (PERNAMBUCO,
2012c, p. 17).
O documento aprofunda as competências individuais que devem ser adquiridas pelo
líder gestor, e afirma: “o que se espera de uma liderança é que tenha foco em resultados;
conheça a natureza do trabalho realizado no seu contexto e saiba atuar sobre ela, de modo a
tornar as condições de trabalho satisfatórias e controlar as situações de risco”
(PERNAMBUCO, 2012c, p. 19).
Assim, em uma mesma edição formativa, o PROGEPE (2012) veicula duas diferentes
concepções de gestão escolar, suas funções. A primeira mantém a lógica de poder
fundamentado na LDB (1996), a gestão escolar com foco na natureza coletiva do poder que a
escola detém a partir de seu colegiado, afirmando que a gestão democrática é uma forma
legítima de organização do coletivo da escola. Aqui se percebe uma concepção ainda ‘em
transição’, pois revela que sua construção carrega reflexos dos ideais construídos em
Pernambuco pela liderança da profa. Silker Weber, secretária de educação no período de 1995
a 1998, agora reconfigurado nos módulos teóricos do PROGEPE.
A segunda concepção, a gestão escolar com função de liderança. Afirma-se a função do
gestor, desenvolve uma competência específica a ser exercida para com todos os seus públicos.
É dele que a política educacional espera, uma liderança com foco em resultados, e para isso
deve conhecer a natureza do trabalho e controlar as situações de risco. Esta concepção de gestão
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Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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escolar, fruto da política de resultado, não enxerga a autonomia como princípio político
essencial ao processo de gestão da educação, mas a responsabilização quanto ao processo e a
garantia dos resultados de aprendizagem a serem aferidos por avaliações externas, entre as
quais, o Ideb e o SAEPE.
Percebe-se no seu conjunto que há uma disputa conceitual em torno das concepções de
gestão escolar, de um lado, a produção universitária e de outro os técnicos da Secretaria de
Educação. Os conceitos da TEAR se fazem presentes e representam a lógica da política de
gestão por resultados.
O discurso sobre a gestão escolar presente no PROGEPE 2012 indica a existência de
uma disputa conceitual, de um lado afirmando os princípios da gestão democrática, da
autonomia da escola e afirmando a necessidade dos colegiados, e de outro a defesa de mudanças
na perspectiva da gestão por resultados. A seguir um resumo do perfil do gestor escolar
delineado nas duas concepções de gestão escolar presentes nos módulos teóricos desta
formação:
Perfil do diretor na perspectiva da gestão democrática:
a. Encontra nos Conselhos da Escola o centro das decisões, pois, além de ser um
instrumento legal, que consta em lei e com normatizações, pode ser uma forma legítima de
organização do coletivo da escola e criar a identidade da escola;
b. Gestor como articulador dos diferentes segmentos com seus diversos interesses. Esse
movimento coordenado pelo gestor deve refletir uma realização satisfatória das necessidades
apresentadas;
c. Através da gestão democrática participativa e envolvimento cada vez maior da
comunidade, consegue obter graus de autonomia para ter vida própria.
Perfil do diretor escolar na perspectiva da gestão por resultados:
a. A liderança da escola como determinante na consecução dos resultados;
b. O líder deve conhecer a natureza do trabalho realizado no seu contexto e saber atuar
sobre ela, de modo a tornar as condições de trabalho satisfatórias e controlar as situações de
risco;
c. A escola terá que instaurar formas de autoridade que equacionem o potencial conflito
existente entre a autonomia escolar e o controle externo a partir do vértice.
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Formação do gestor escolar em Pernambuco
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O primeiro caso centra a gestão e as decisões no conjunto da representação política da
escola, expressos em seus colegiados. Diferentemente, o segundo caso retira da escola sua
autonomia na determinação dos rumos e afirma o controle externo sob os seus rumos.
A presença da Universidade neste processo incomodava a Secretaria de Educação por
conta dos embates conceituais que as oficinas realizavam. O confronto de concepções era
velado, a defesa constitucional e teórica em torno da gestão democrática, a defesa de uma
concepção de educação democrática, encontravam nos candidatos a gestores, sobretudo os
recém-formados, grande base de apoio. Por outro lado, o alinhamento às políticas, a expectativa
da gratificação que iria remunerar os diretores, surgia como apelo valioso.
O processo de elaboração do material e sua edição final se tornou o primeiro embate.
Parte dos conteúdos foram elaborados pela Universidade, sobretudo conteúdos de fundamentos
em torno do Estado, gestão colegiada e do processo educativo. A outra parte, mais técnica, da
formação, como gestão de recursos e planejamento estratégico ficou a cargo da equipe técnica
da secretaria. Como explica um dos professores conteudistas “o processo de elaboração dos
conteúdos, embora tendo sido acordado previamente foi era sacrificado pela exaustão do tempo
e pelo controle por parte da secretaria em torno do processo de edição final os módulos, pois a
secretaria dava um jeito de diminuir o impacto das contradições” (Prof. da UPE2). Outro
aspecto destacado pelo entrevistado foi a elaboração dos roteiros das formações em slides. Os
conteúdos deveriam ser produzidos em formato único de modo a serem apresentados em slides.
Como detalha,
[...] os slides montados pela Secretaria, a partir dos textos enviados pela
Universidade, destacavam o que era de interesse da política de gerenciamento
pensado para as escolas, escondiam as questões centrais, não davam ênfase
aos princípios norteadores, contribuíam para criar uma confusão na cabeça
dos formadores e dos formandos (Prof. da UPE2).
Na etapa seguinte do PROGEPE, em sua segunda edição, a Universidade não entrou no
processo. A Secretaria de Educação justificou que não havia recursos para tal contratação.
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Luiz Alberto Ribeiro RODRIGUES
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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O avanço da concepção gerencial: PROGEPE 2019
A segunda edição do PROGEPE foi realizada na modalidade de ensino à distância, em
2019. Os conteúdos foram desenvolvidos por uma equipe interna da SEE-PE, sem a
interveniência de outra instituição especializada. Conforme o secretário de educação Frederico
Amâncio
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, a Secretaria utilizou-se de quadro de profissionais de sua confiança e conhecedores
da política em desenvolvimento para a elaboração dos módulos de estudo. Justificou ainda que
estava usando melhor os recursos e as pessoas disponíveis e com competência para tal
finalidade.
O plano formativo desenvolvido para os docentes participantes do processo de seleção
à gestão das escolas foi então desenvolvido em onze (11) temáticas voltadas ao processo de
gestão da escola. Os temas de cada módulo estão a seguir: 1. Gestão pública; 2. Planejamento
Orçamentário; 3. Gestão de Pessoas e Liderança; 4. Gestão financeira; 5. Gestão Por resultados
na Educação; 6. Gestão de Patrimônio e Operacionais; 7. Planejamento Estratégico; 8.
Legislação educacional; 9. Educação Integral e Profissional; 10. Gestão Escolar e Desempenho
do Gestor Escolar; 11. Relações Institucionais.
A seguir, o quadro apresenta as ementas teóricas postas em cada um dos módulos. Deve-
se considerar que, diferente da edição anterior, estes materiais desenvolvidos para a formação
dos gestores e futuros gestores, foram publicados com registro de autoria.
Quadro 2 –
Títulos e ementa dos módulos temáticos do PROGEPE 2019
Título do módulo
Temas norteadores
Módulo I
Gestão Pública
Introdução à Gestão Pública
Modelo todos por Pernambuco
Módulo II
Planejamento Orçamentário
Orçamento público
Receitas e despesas públicas
Fontes de financiamento da educação
Recursos federais
Módulo III
Gestão de Pessoas e liderança
Gestão de Pessoas
Motivação e liderança
Módulo IV
Gestão Financeira
Execução de Recursos
Retenção de tributos
Prestação de contas
Transparência pública e controle social
Módulo V
Gestão por Resultados na Educação
Gestão por Resultados
Pacto Pela Educação
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Informação dada durante reunião de trabalho, realizada em seu gabinete, em 2019.
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Módulo VI
Gestão de Patrimônio e de Materiais
Gestão de Materiais (Consumo e Distribuição, Gestão
de Estoques, Organização de Espaços e Redução do
Desperdício) Gestão do Patrimônio Escolar.
Módulo VII
Planejamento estratégico
O Planejamento
Estratégico e seu Ciclo
Elementos Base e Principais Ferramentas.
Formulando o Mapa Estratégico e o Plano de Ação.
Módulo VIII
Legislação Educacional
Sistema de ensino
Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA Processo
de Classificação e
Reclassificação Elaboração
Regimento Escolar
Módulo IX
Educação Integral e Profissional
A Educação Integral no Brasil e a Política de Ensino
Médio Integral em Pernambuco
Educação Profissional no Brasil e em Pernambuco:
formas de oferta, organização, diretrizes pedagógicas,
projetos e programas
Educação Interdimensional: A essência da Educação
Integral em Pernambuco
Módulo X
Gestão Escolar e o Desempenho do Gestor Escolar
Gestão e Liderança
Módulo XI
Relações Institucionais: Servidores, Professores,
Estudantes, Famílias e Comunidade
Cultura e clima organizacional com foco no
fortalecimento
das ações
Comunicação eficaz como ferramenta de gestão
Inteligência emocional e seu impacto nas relações
institucionais
Fonte: Elaborado a partir do conteúdo de cada módulo
Como pode ser inicialmente observado, das onze temáticas postas, apenas três referem-
se diretamente ao contexto interno da escola, especificamente o Módulo VIII, que trata da
Legislação Educacional, com foco no regimento escolar; Módulo IX - Educação Integral e
Profissional; e o Módulo X - Gestão Escolar e Desempenho do Gestor Escolar. Os demais
módulos abordam temáticas que podem ser situadas em qualquer contexto da gestão pública e,
nesse sentido, não se restringem ou aprofundam a natureza da escola como organização
educativa, sobretudo a questão da gestão da escola, objeto desta investigação.
O módulo IX, que trata das escolas de tempo integral, ressalta a necessidade de repensar
a função da escola, incluindo um elemento, novo como foco central, a que se refere a preparação
para o trabalho.
[...] verifica-se a necessidade de uma visão do educando na sua totalidade, não
apenas uma educação para o desenvolvimento de conhecimentos cognitivos,
mas para uma vida mais harmônica em sociedade, inserida em um contexto
familiar, com perspectiva para uma preparação para o mundo do trabalho
(PERNAMBUCO, 2019d, p. 33).
É possível compreender que as temáticas aqui postas embasam uma formação voltada à
fundamentação de ações operacionais na gestão pública, na ótica da gestão por resultados, em
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função do modelo de escola e processo de controle realizado com o nome de monitoramento
pela alta gestão da política estadual.
Verifica-se, nesse sentido, que a expectativa de formação veiculada na edição do
PROGEPE em 2019, foca no objetivo de formação do diretor escolar, em uma perspectiva de
liderança com competências técnicas, com vistas a desenvolver na escola, o processo de gestão
por resultados, conforme ver-se-á a seguir, nos discursos veiculados nos módulos.
O primeiro, o Módulo de ‘Gestão por Resultados na Educação’ insere o docente cursista
no contexto da gestão da máquina estatal, sob a lógica de resultados. Destaca o texto que,
Pernambuco
[...] adota a política de Gestão por Resultados desde 2007, com a implantação
do Pacto pela Vida, trabalhando com metas pré-fixadas e pagamento de bônus
por desempenho, para melhorar não só o cumprimento das metas fiscais, mas
também os indicadores de qualidade de vida da população (ANTUNES,2019,
p. 9).
Recorda o texto que o Pacto de gestão se estendeu para a área da educação, seguindo a
mesma lógica gerencial aplicada na segurança pública e assim “busca alinhar as ações
estratégicas [...] através dos indicadores de resultado e de processo, estabelecendo uma rotina
de pactuação de metas, de medição e acompanhamento periódico dos resultados por escola, e
elaboração e implantação de ações corretivas e pagamento de bônus por desempenho
(ANTUNES, 2019, p. 9).
Afirma, ainda, a mesma autora, que todas as escolas passam por essa determinação, o
que constitui o Pacto Pela Educação - PPE, “uma política que tem seu foco voltado para a
melhoria da qualidade da educação, para todos e com equidade, abrangendo todas as escolas
estaduais de ensino fundamental (anos finais) e de ensino médio, através do acompanhamento
dos seus resultados” (ANTUNES, 2019, p. 17).
Na prática da gestão, portanto, o diretor se submete a uma metodologia de trabalho
estabelecida pelo Pacto Pela Educação, como explica, “o PPE, por ser uma política de gestão
por resultados, utiliza indicadores de processo e de resultado como mecanismos para avaliar e
mensurar objetivamente o desempenho das ações educacionais desenvolvidas pelo Estado de
Pernambuco” (ANTUNES, 2019, p. 20).
O controle sobre a escola está desenhado a partir de dois principais indicadores “[...] o
Índice de Desenvolvimento da Educação de Pernambuco (IDEPE) e o Índice de
Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), que são medidos periodicamente para o 3º ano
do Ensino Médio e 9º ano do Ensino Fundamental” (ANTUNES, 2019, p. 20).
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O módulo 11, (Gestão Escolar e o Desempenho do Gestor Escolar) volta à tônica sobre
a função da direção escolar, reafirmando sua responsabilização para com os resultados, centrado
no controle do desempenho da aprendizagem dos estudantes, colocando, de certa maneira, o
processo de ensinar e aprender na dependência da capacidade de liderança do diretor em
detrimento do conjunto de responsabilidades dos demais professores, profissionais da
educação, família, e sobretudo o estudante, como sujeito autônomo e único. Embasa essa
premissa, o pressuposto de que a liderança escolar, centrada no diretor, tem uma função
estratégica para alcançar a qualidade da educação.
Argumenta-se este princípio em supostas experiências internacionais (não há referência
mencionada) e afirma-se que, “na educação, em âmbito internacional, está sendo destacada
como condição fundamental para determinar a qualidade do ensino e a formação efetiva dos
seus alunos [...] uma relação direta entre a qualidade de liderança dos gestores e a qualidade do
ensino e desempenho do aluno” (MAGALHÃES, 2019, p. 9).
Esse tipo de argumento, além de ter sua fundamentação discutível, desloca o sentido
social do aprender para a esfera administrativa, restringe aprendizagem a um dado quantitativo,
na dependência ou influência direta da liderança do diretor, um modo de responsabilizar o
dirigente administrativo sobre algo que ele tem pouco ou quase nenhum domínio real.
Afirma-se, neste módulo de estudos teóricos para formação dos gestores, uma
concepção de gestor escolar, com características de um líder de processos, quando se diz: “[...]
portanto entendidos dessa forma, os conceitos de liderança e gestão se complementam e até
mesmo em certa medida, confundem-se por apresentarem certos elementos importantes e
básicos em comum, conforme anteriormente apresentado” (MAGALHÃES, 2019, p. 23).
O discurso veiculado pelo PROGEPE 2019 aprofunda ainda mais uma concepção
gerencial que já estava presente na edição da formação em 2012. Desconsidera, por exemplo,
as Metas do PNE em vigência, e suas estratégias para a gestão escolar. Da mesma forma, não
se percebe repercussão das decisões postas no atual Plano Estadual de Educação, no qual a
própria SEE-PE teve parte preponderante na sua efetivação. Desconsideram-se, nesse sentido,
as políticas norteadoras propostas para o sistema estadual de educação, como já abordado
anteriormente.
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Considerações finais
Buscou-se, neste artigo, analisar as concepções de gestão escolar presentes nos
processos de formação de gestores em Pernambuco na última década, com foco na contribuição
do programa de Formação de Gestores de Pernambuco - PROGEPE, em suas duas edições, a
primeira em 2012 e a segunda edição em 2019.
Os textos base da edição do PROGEPE 2012, escritos uma parte por um grupo de
docentes universitários e outra parte por assessores da política de resultados da secretaria de
educação, apresentam, nesta edição, discursos contraditórios, relatos que indicam a existência
de um processo de disputa conceitual em torno da concepção da escola, de sua função e da
própria concepção de gestão colegiada.
De um lado, afirma-se a gestão democrática, fundada na participação e na autonomia,
bem como a necessidade de colegiados, tais como o conselho escolar e o grêmio estudantil. O
discurso da gestão democrática foca, assim, na importância da gestão colegiada, como
estratégica para criar a identidade da escola. Afirmar o gestor como articulador dos diferentes
segmentos em seus diversos interesses. Valoriza os princípios da ação participativa e o
envolvimento da comunidade, como condição para se obter graus de autonomia para ter vida
própria.
De outro, percebeu-se, a partir de então, um forte discurso para afirmar a necessidade
de mudanças no perfil dos gestores, com vistas a atender a perspectiva da gestão por resultados
que estava sendo desenvolvida no âmbito do Estado, particularmente na Secretaria de
Educação. Aponta-se a necessidade de uma formação de liderança na escola, como sendo
elemento determinante na consecução dos resultados. Redefine-se a autonomia escolar como
responsabilidade condicionada ao controle externo das avaliações.
Foi observado, ainda, que o Plano Estadual de Educação (2015-2025), diferente do
modelo de gerencialismo proposto, reafirma que a qualificação da gestão democrática no
contexto da educação básica pressupõe a existência e a participação dos colegiados na
construção e gestão do projeto da escola, uma expressão de sua autonomia.
A segunda edição do PROGEPE, realizado em 2019, apresenta temáticas de formação
centradas na fundamentação de ações operacionais para a gestão pública, na ótica da gestão por
resultados, em função do modelo de escola e do processo de controle de monitoramento pela
alta gestão da política estadual.
De modo geral, o discurso do PROGEPE 2019 aprofunda ainda mais a concepção
gerencial já iniciada na formação em 2012 e desconsidera a política estadual em
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desenvolvimento por meio do PEE-PE (2015-2025). Revela-se, assim, uma narrativa integrada
a um conjunto de políticas educacionais em desenvolvimento no âmbito nacional e, sobretudo
estadual, alicerçada na responsabilização, no monitoramento dos resultados e dos processos
(integrados ao sistema de avaliação externa da aprendizagem em larga escala), e, alimentado
por uma vigorosa política de recompensa, o Bônus de Desempenho Educacional.
Entende-se, também, que a democracia na gestão escolar é um elemento com potencial
repercussão direta na cultura social como um todo, ou seja, transcende a escola, na medida em
que constitui um elemento da própria democratização da sociedade.
Este conceito, porém, vem se confrontando com perspectivas gerenciais inseridas no
âmbito escolar, por diferentes ações mediadas por políticas públicas de educação em diferentes
perspectivas, ora de avaliação de resultados, ora de planejamento, financiamento, ou mesmo
aquelas voltadas ao controle do cumprimento do currículo.
Há de se reconhecer que o modelo de gestão escolar, desenhado pela Constituição
Federal de 1988, ainda com frágil experiência nas escolas, passa a ser substituído, em alguns
estados, por formas de gerência escolar, em que se concentram a atenção em questões de
natureza administrativa e, em particular, no modelo de planejamento estratégico e de controle
gerencial dos resultados, metodologia de gestão bastante utilizada no mundo empresarial.
Entre outros aspectos, o modelo gerencial aplicado à escola tende a descaracterizar o
princípio básico da necessária democratização das relações, de modo à ressignificar o princípio
fundamental da participação e da autonomia docente, enaltecendo e ampliando os formalismos
burocráticos e o controle externo sobre os processos internos da escola.
A opção política pela gestão democrática ou por um gerencialismo neoliberal, tem
consequências. Se a opção política é pela democracia, aumenta a contribuição da educação para
com a formação do cidadão crítico, na perspectiva da formação humana, embasada em
processos autônomos e de participação, de cooperação e solidariedade entre os sujeitos. Porém,
a opção pelo gerencialismo leva a uma formação limitada ao mercado, a uma educação centrada
na lógica da competição e da meritocracia. Tende a considerar o cidadão como consumidor,
indiferente aos semelhantes.
Afirma-se, então, que esta é uma questão de política que remete à relação entre o público
e o privado.
Ao se discutir as novas orientações entre o público e o privado, neste período
particular do capitalismo, e as suas consequências para a gestão da educação
básica, entende-se que a gestão democrática da educação – processo ainda em
construção, em uma conjuntura de correlação de forças societárias em disputa,
necessita voltar, mais uma vez, ao centro do debate educacional (PERONI;
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OLIVEIRA; FERNANDES, 2009, p. 775).
Passados mais de uma década, o discurso em torno da gestão por resultados contou com
um importante programa de formação de gestores, o PROGEPE, que vem contribuindo para
firmar discursos, fortalecer e normalizar a retórica em torno da gestão por resultados na
educação.
Pernambuco despontou no cenário nacional com resultados considerados exitosos nas
avaliações externas, produzidos no âmbito desta política. Não há dúvidas que, nas melhores das
hipóteses da política estadual, esta estratégica tende a se manter. Como disse a professora Silker
Weber, ex-Secretária De Educação no governo Arraes, tempo em que foram firmados princípios
avançados para a gestão da educação neste Estado,
[...] Pernambuco certamente continuará com políticas educacionais por
resultados. Mas serão elas suficientes para salvaguardar a escola como lugar
de aprendizagem do conhecimento, da arte, da cultura, tecnologia produzidas
pela humanidade e de assegurar a organização do pensamento a ela inerente
[?] (WEBER, 2019, p. 10).
Ampliando este foco analítico, pode-se elaborar os seguintes questionamentos: Os
documentos da política oficial, os planos nacional, estadual e municipal de educação
continuarão no campo das intenções, ou mesmo na retórica sem nexo com a realidade? Que
desafios se colocam aos educadores neste momento histórico, no sentido de construir uma
gestão escolar capaz de impulsionar um projeto de educação de qualidade, com vistas às
demandas atuais e vindouras?
Há que se retomar o Plano Nacional de Educação, nas metas referentes à gestão
democrática. Como princípio, a gestão democrática deve ser entendida em sentido amplo,
relativa a todo o sistema educacional. Trata-se de um componente fundamental à consolidação
do Sistema Nacional de Educação, incluindo as discussões sobre o funcionamento dos
conselhos, fóruns, instâncias de negociação, conferências de educação e quaisquer outros
instrumentos e processos democráticos de participação, capazes de construir e validar a
autonomia da escola, parte essencial desse sistema.
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Módulo de Gestão por Resultados na Educação
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Luiz Alberto Ribeiro RODRIGUES
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16508
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contradições. Recife: Ed. UFPE, 2019. ISBN 978-85-415-1113-1.
Sobre o autor
Luiz Alberto Ribeiro RODRIGUES
Professor Associado e livre docente da Universidade de Pernambuco.
Processamento e edição: Editora Ibero-Americana de Educação.
Correção, formatação, normalização e tradução.
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Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16508
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THE TRAINING OF THE SCHOOL MANAGER IN PERNAMBUCO
FORMAÇÃO DO GESTOR ESCOLAR EM PERNAMBUCO
LA FORMACIÓN DEL DIRECTOR DE ESCUELA EM PERNAMBUCO
Luiz Alberto Ribeiro RODRIGUES
University of Pernambuco
e-mail: luiz.rodrigues@upe.br
How to refer to this article
RODRIGUES, L. A. R. The training of the school manager in Pernambuco.
Revista Educação
e Fronteiras
, Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X. DOI:
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Submitted
: 10/06/
2021
Revisions required
: 06/08/2021
Approved
: 09/09/2021
Published
: 30/
10/2021
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Luiz Alberto Ribeiro RODRIGUES
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16508
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ABSTRACT
:
The purpose of this article is to analyze the concepts of school management
present in the training processes of principals, with a focus on the Program for the Training of
Managers of Pernambuco, developed in the period from 2012 to 2019. The policy analysis
theory was used as methodology based on Muller & Surel and the speech analysis of Norman
Fairclogh, in order to identify and analyze elements of the education management policy and
how it influenced the constitution of the process of training managers. The clashes around the
concept of democratic school management and the recent currents of result managerialism in
education are resumed.
In Pernambuco, a political process of dispute was observed around
democratic management and, supported by PROGEPE, a significant advance in managerial
ideas for educational management.
KEYWORDS
: Educational Policy. Democratic management. Managerialism in education.
RESUMO
:
O objetivo deste artigo é analisar as concepções de gestão escolar presentes nos
processos de formação de diretores, com recorte para o Programa de Formação de Gestores
de Pernambuco - PROGEPE, desenvolvido no período de 2012 a 2019. Utilizou-se como
metodologia a teoria de análise de política fundamentada em Muller & Surel e a análise de
discurso de Norman Fairclogh, no sentido de identificar e analisar elementos da política de
gestão da educação e como essa influenciou a constituição do processo de formação dos
gestores na Rede Estadual. Retoma-se os embates em torno do conceito de gestão escolar
democrática e as recentes correntes do gerencialismo de resultado na educação. Em
Pernambuco, neste período, foi observado um processo político de disputa em torno da gestão
democrática e, apoiado pelo PROGEPE um avanço significativo de ideias gerenciais para a
gestão educacional.
PALAVRAS-CHAVE
: Política Educacional. Gestão democrática. Gerencialismo na
educação.
RESUMEN
:
El objetivo de este artículo es analizar las concepciones de gestión escolar
presentes en los procesos de formación de directores, con un enfoque en el Programa de
Formación de Directivos de Pernambuco - PROGEPE, desarrollado de 2012 a 2019. Se utilizó
como metodología la teoría del análisis. basado en el análisis del discurso de Muller & Surel
y Norman Fairclogh, en el sentido de identificar y analizar elementos de la política de gestión
educativa y cómo esta influyó en la constitución del proceso de formación de directivos en la
Red Estatal. Se retoman los debates en torno al concepto de gestión escolar democrática y las
corrientes recientes de gestión de resultados en educación. En Pernambuco, durante este
período, se observó un proceso político de disputa por la gestión democrática y, apoyado por
PROGEPE, un avance significativo en las ideas gerenciales para la gestión educativa.
PALABRAS CLAVE
:
Política Educativa. Gestión democrática. Gestión en educación.
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The training of the school manager in Pernambuco
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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Introduction
The idea of public management in Brazil has undergone significant resignification,
dr
iven by measures resulting from the administrative reform of the State, originated in the mid-
1990s, which has advocated a path to make the state efficient, productive, inserted in the
international context. Founded on neoliberal concepts of decentralization, supported by a
supposed strategy of autonomy and participation of civil society, these ideas gain strength in
some strategic areas of public management, focusing on the accountability of managers for the
effectiveness and efficiency of institutions.
This policy began to strongly affect public educational institutions, from the second half
of the 1990s, when they began management processes along the lines of private organizations,
and thereby placed private companies and social organizations in the same plan (LORDÊLO,
2001). Thus, the meaning of decentralization materializes, a process of submission with 'trust',
called decision-making powers to organs other than the central power that were sometimes
democratically elected and are therefore not subject to the duty of hierarchical obedience
(LORDÊLO, 2001).
In the area of educational management, these measures focus on management, with
emphasis on the responsibility of the school for ensuring conditions to operationalize learning
and reducing the influence of external factors (read unions, teachers and government
bureaucrats) in the local decision-making process. Policies in this sense have been conveyed
through actions financed by Minister of Education, through FUNDESCOLA, such as the Direct
Money at School Program - PDDE. A good example of this policy is the School Development
Plan - PDE School, which began to be implemented, from 1995, in the North, Northeast and
Midwest regions, with the objective of fostering strategic planning, controlling financial
management and increasing control over processes and results of learning indexes.
These actions fostered a progressive change in the design of schools throughout the
country, which began to be observed by researchers in the area. In this perspective, one should
consider the work of Fonseca, Toschi and Oliveira (2004), who identified a strong presence of
the business management culture, in the fundamentals and actions resulting from educational
management policies in Brazil.
In Pernambuco, this policy was initiated during the Jarbas Vasconcelos government
(2003-2006), continued in the following years with Eduardo Campos (2007 - 2013)
1
and from
there its greatest and decisive development, with the Program for Modernization of Public
1
Program maintained in the government Paulo Câmara (2014 - 2020).
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Management - PMGP, launched in 2007. The PMGP includes some areas of state public
management, including security, following the inclusion of the area of education, which gains
its own program, the Program for the Modernization of Public Management in Education,
(PMGPE).
2
This program was inspired by the Brazil Competitive Movement and in the Institute of
Management Development (INDG). From the perspective of results management, it uses the
methodology of strategic management, based on diagnosis, planning and accountability of
people for the results in the learning of students. The policy in question sought to mobilize the
management of the school around the improvement of educational quality indicators, using
strategies for the agreement of goals between SEPE and the school unit.
3
Through a sophisticated evaluation system, the program monitors the results of the
performance of students in the state network, based on the evaluations obtained in the
Educational Evaluation System of Pernambuco - SAEPE and Basic Education Development
Index - IDEB, resulting in an indicator of Pernambuco's own, the Education Development Index
of Pernambuco - IDEPE.
The process of training and selection of school managers was on the list of this policy.
In this sense, the government launched the Training Program for Managers of Pernambuco -
PROGEPE, through Decree 38,103 of April 25, 2012 (PERNAMBUCO, 2012a).
In this set of elements, PROGEPE is established to respond to management needs with
a view to managing the process of improving education indicators measured by large-scale
evaluations, particularly the Ideb
4
.The training of managers and technicians from PROGEPE is
part of the macro plan of state management, guided by strategic objectives aimed at the
construction of discourse in defense of the policy of results, to the extent that he "[...]
materializes as one of the many actions carried out to promote the desired indexes"
(MARANHÃO; MARQUES, 2019, p. 264, our translation).
The proposed training is aimed at building a profile of managers, mobilized to develop
and ensure, in schools in Pernambuco, the achievement of results and evaluation indicators, and
2
From 2007 to 2010, the government of Pernambuco used studies by the Council for Economic and Social
Development (CEDES), which makes a diagnosis of investments, pointing out, as greater restrictions on
development, factors such as the growth of violence, signs of social disaggregation and limitations in schooling
and qualification of human resources.
3
A study on the term quality can be found in (SILVA; CONRADO; LUZ, 2011), when discussing this term, based
on the examination of documents defining public policies in Brazil - focusing on the educational field - according
to the 1980s, 1990s and 2000s.
4
The Basic Education Development Index (IDEB) was created in 2007 and brings together, in a single indicator,
the results of two concepts equally important for the quality of education: school flow and average evaluation
performance. The Ideb is calculated from the data on school approval, obtained in the School Census, and the
average performance in the Basic Education Assessment System (Saeb).
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The training of the school manager in Pernambuco
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in this sense be strategically the place of 'production' of managers committed to the
accountability of established 'quality' goals, focus of the management policy by results.
PROGEPE is attributed, in this sense, a set of multiple purposes, which permeates
diagnostic, training and evaluation actions, with a view to the managerial profile, with the
objective of "contributing to the formation of systemic leaders capable of acting in the whole
school, ensuring that each student reaches its potential and each school becomes an excellent
school" (PERNAMBUCO, 2012b, art. 4, our translation).
But after all, what discourse around school management is being affirmed or denied in
this process of training and selection of principals and technicians?
Nowadays, the concept of school management in Brazil has assumed different
configurations. From the democratic perspective, especially experienced in several public
networks of schools, essentially characterized as a coordinated and collective effort, as an idea
of associative work performed by autonomous people, who analyze situations and make
decisions about the school, based on collective want. In this sense, democratic management
does not need basic conditions and is only effective "[...] when it is constituted as a culture in
the school, which in addition to the rules, regulations and laws institutes practices and gives
meaning to them. [...] thus, the school would be simultaneously locus of reproduction and locus
of production of policies, guidelines and rules" (MARQUES, 2014, p. 466, our translation).
This concept, however, has been confronted with managerial perspectives inserted in
the school environment, by different actions mediated by public education policies in different
perspectives, sometimes evaluation of results, sometimes planning, financing, or even those
aimed at controlling compliance with the curriculum.
In the managerial aspect, there has been a growing wave of private intervention in
educational policy in Brazil in recent decades, in an increasingly tenuous relationship between
the management of public interests, traditionally represented by the state and the management
of private interests, represented by financial business groups, through their 'philanthropic'
institutes. It seeks to justify this approach, in a supposed pattern of efficiency and productivity
required by the market for education and in particular for schools.
The aim of this article is to analyze the conceptions of school management present in
the processes of training managers in Pernambuco, with a cut-off for the period from 2011 to
2019, in which PROGEPE was developed. The methodology of policy analysis based on
(MULLER; SUREL, 2002), fashion seek the identification of elements of education
management policy and how this influenced the constitution of the process of training
managers. It is in the light of the policy that the policy interferes, in some way, in the definition
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Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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of the 'local order', directly in the practice of individuals, groups and organizations. It is
precisely at these levels and from these actors that the 'local order' is constructed, that is, the
regulation of conflicts and harmonization of interests, "every policy [...] goes beyond the strictly
legal view that could be taken of this: a public policy constitutes a 'local order' [...]" (MULLER;
SUREL, 2002, p. 20, our translation). Three fundamental dimensions for the understanding of
politics were considered: the discourse of the official texts, the resignifications that the subjects
attribute to the policy and, finally, the changes in the local order resulting from it. It interacts
with the theory and analysis of discourse in Norman Fairclough, which highlights discourse as
a practice of power in a macro dimension, a strategy for the construction of a process of
hegemony. It sees in the process of dispute for the meaning of the word and in the relationship
between them and the relations between the meanings of a word, forms of hegemony, which
combines social relevance with textual elements.
5
In this investigation, official documents of the policy in question were analyzed,
including the last two state education plans in Pernambuco and the legal document that
instituted the Training Program for Managers of Pernambuco - PROGEPE, in addition to the
training texts in its two editions. Heard through interviews, educators, specialists and
educational managers responsible for this Program, to seek explanation around the meaning
that are attributing the policy under analysis.
Democratic management or results management?
The first edition of PROGEPE was started in 2012, when Brazil was experiencing one
of the best moments of its economy, with the highest investments in its history in the area of
education. Some movements were perceived throughout the country in the direction of
evaluating the National Education Plan - PNE (2000-2010) and thinking goals for the new
decade, a stage that was developed with significant participation of civil society. The new PNE
would be approved in 2014, and was the culmination of educational policy in Brazil.
PROGEPE in this edition was planned after the first term of the Eduardo Campos
government (2006-2009), a period in which Pernambuco was experiencing an environment of
high economic strength, with growth rates higher than the national average. It was in this
context that the then governor Eduardo Campos built his candidacy for the presidency of the
country. Education was the great showcase, which at the time presented a differentiated growth
5
Fairclough uses discourse concepts in FoucauIt and Bakhtin intertextuality.
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The training of the school manager in Pernambuco
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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in Ideb and walked to have the highest national percentage of full-time schools.
The training of school principals was strategic in this plan, and developed in three
different stages: "80-hour Improvement Extension Course; Specialization Course and
Professional Master's Course" (General Coordinator of PROGEPE at UPE). This last stage was
aimed at a small number of managers, defined by selection processes of the programs
themselves, being attended in 10 years, about 150 (one hundred and fifty) teachers, among
which a few educational technicians.
For the first stage, the improvement, the offer was a total of 11,235 vacancies. In fact,
7,888 (seven thousand eight hundred and eighty-eight) teachers were enrolled. Only 3,622
completed the course. It should be considered that the staff in the state network at the time was
composed of 24,000 teachers. The initial great demand, said the program coordinator, "was
possibly due to the possibility of gratification for the manager, readjusted that year"
(PROGEPE). On the other hand, there was a political interest that the largest number of people
agreed with the assumptions of the result management program that was underway.
As can be seen, it was not a specialized training, but somehow an attempt to adapt the
management discourse to an increasing number of teachers and technicians of the school. It
should be considered that it was at stake, not only the selection of teachers for the management
of the school, but a new policy of management by results, to which everyone should be
involved.
In this sense, there was no separation between teachers and technicians, "the separation
was only for the purposes of control of the Secretariat for the distribution of vacancies in the
different stages of PROGEPE and for other institutional demands" (General Coordinator of
PROGEPE). Formally, SEE-PE instituted PROTEPE, aimed at training technicians, but in
training activities, they studied together.
In the scope of specialization, the training was organized in twelve modules, with
themes and themes that reflected the discussions around the discourse present in the national
education policy: Public Policies, National Education Plan (Module I), Democratic
Management (Module III), collegiate bodies (Module IV), Pedagogical Political Project
(Module V).
A second block of studies represented the perspective of the results management policy
implemented in Pernambuco, which had been underway since 2007, in the area of education:
Human Values, Culture of Peace (Module II), Financial Management (Module VI), Social
Quality Education (Module VII), The impact of Neuroscience in the classroom (Module VIII),
Technologies at the service of education and management (Module IX), Competencies and
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People Management (Module X), Monitoring and Evaluation of Teaching and Learning
Processes (Module XI), Educational Accountability Policies (Module XII).
In the following table, the description of the menus of these modules, so that it is
possible to understand what concepts were actually dealing with each area.
Table 1
- Titles of the modules and themes of PROGEPE 2012
Module title
Themes guide
Module I
Educational Public Policies: Regulatory Frameworks
International documents, agreements and
recommendations
National Education Plan
National Public Policies
Educational Public Policies for the State School
Network of Pernambuco
Module II
Management focused on Education in Human Values,
Culture of Peace and Sustainability
Management model in education
Strategic identity, sustainability and education in
human values
Responsibilities and impacts of management on
student learning and development
The role of the manager as a leader
Module III
Democratic Management, Management Tools and
Dialogues with the Community
Democratic management in public schools
-
possibilities and limits
Democratic management and social quality
education
Instruments for managing and participating in the
school community
Module IV
Contribution of collegiate bodies in improving student
learning
The importance of the School Board
Class Council
Student Guild
Executing Unit and other bodies in the social and
pedagogical development of the school
Module V
Pedagogical Political Project
School's Pedagogical Political Project
-
basic
concepts
Systemic Dialogical Pedagogical Political Project
School planning and pedagogical project
Module VI
Financial management
Financial management: how to plan, execute and
account for the resources received by the school,
with a view to improving educational indicators.
Social control and transparency of processes and
information
Module VII
Social Quality Education
21st century curriculum
Strategies for valuing the school space as a
production of knowledge and culture
Actions of the state government of Pernambuco for
the implementation of curricula and curriculum
guidelines at the local level
Module VIII
The impact of Neuroscience in the classroom
Learning and cognition: new ways of knowing
Advances and discoveries in the field of
neuroscience linked
to the learning process
Module IX
Information and communication technologies in
education and democratic school management:
concepts, instrumentalization and institutional use
Contribution of technologies to improving the
quality of
teaching
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Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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Technologies at the service of education and
management
Ethics and information and communicat
ion
technologies, as principles of education and
democratic school management
Technology in education as a public policy in
Pernambuco
Module X
Skills and People Management
Skills management
Performance parameters for the School Principal
and
Deputy Principal
Module XI
Monitoring and Evaluation of Teaching and Learning
Processes
Education Assessment and Monitoring
Participation of the school community, with
emphasis on the school board as an agent for
disseminating the results of the evaluation
Large-scale evaluation in the State of Pernambuco
and its Implications for Educational Policies
Module XII
Educational Accountability Policies
•
Educational Accountability Policies: the
modernization of public management as a
condition for accountability
•
Results in Pernambuco
•
Experiences in Brazil
•
The international context
Source: Elaborated from the contents of each module
It should be considered that the first edition of PROGEPE, in 2012, was held by the
Department of Education in partnership with the University of Pernambuco - UPE. The
definition of the training themes at the time was the result of understanding between UPE
teachers and professionals from the Department of Education.
The production of the texts intended for the study of each theme was carried out by some
UPE teaching professionals, especially those related to national policy, and others by
technicians of the secretariat itself, those related to local policy issues and the themes related to
the new paradigm.
The authorial question was distributed with other Higher Education Institutions - HEIs,
as stated by the General Coordinator of PROGEPE,
[...] in the first two phases we had contributions from professors from other
universities, such as UFPB, UFPE and UPE. We also receive contributions
from people specialized in different areas, such as mec. There is a field at the
end of each module on the authors (General Coord. of PROGEPE).
The plurality in the construction of the texts for training, the involvement of three
universities, did not mean that the Department of Education had assumed a conception of
management originated in universities. The control over the contents and decisions surrounding
the process was intense, as detailed by the general coordinator of PROGEPE:
In general, I can mention one of the requirements was the authorial provision
to SEE-PE of the material constructed by each author, in the PROGEPE phase;
Another requirement that decisions should be shared between UPE and SEE-
PE and another that the transfers of funds would be conditioned to the reports
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Luiz Alberto Ribeiro RODRIGUES
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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following the execution schedule (General Coord. of PROGEPE).
The conception of school management assumes, in this edition of PROGEPE, different
meanings, with discourses that approach democratic management, and with discourses
affirming managerialism in education. Throughout the modules, a set of ideas is presented
around a new perspective for public management, in order to emphasize a conviction in teachers
and technicians, which a school ensures through management, the way to obtain the desired
learning results. Therefore, speech is not unison, it carries several contradictions.
Module III, dedicated to democratic management, reaffirms the collective nature of
power, instituted in the school from its collegiates, from the perspective of democratic
management, in which the educational institution "[...] it finds in the School Council the center
of decisions, because, in addition to being a legal instrument, which is in law and with norms,
it can be a legitimate form of organization of the school collective" (PERNAMBUCO, 2012b,
p. 14, our translation).
At the same time that this same text, on the contrary, defends the supremacy of school
leadership as a determinant in achieving the results. The proposed documents are stated that
school management is strategic for the quality of school work, and, in this sense, the manager's
role is to be the "[...] different segments with their different interests. This movement
coordinated by the manager should reflect a satisfactory achievement of the needs presented"
(PERNAMBUCO, 2012b, p. 15, our translation).
Gradually disappears the affirmation of collective power, the function of collegiates in
democratic management, while affirming the responsibility of the director regarding the
achievement of the results.
The document establishes three challenges to school management, first refers to the
procedure to achieve performance goals, the focus is placed mainly on the artifices, which
concerns the "[...] procedures [...] the adequacy between curriculum and school performance
goals and the delimitation of the role of the school – in its different segments and years – in the
work of educational socialization" (PERNAMBUCO, 2012b, p. 13, our translation).
The second challenge concerns accountability in fulfilling roles,
the need to articulate the educational and instructional dimensions of the
school, understanding well its differences and complementarities, and the
roles played by each one in fulfilling these attributions (PERNAMBUCO,
2012b, p. 13, our translation).
Thus, the discourse around accountability falls on the manager in relation to compliance
with the conditions and correction of the gaps observed in the external evaluation. "[...] in each
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The training of the school manager in Pernambuco
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year and school segment, and in each context – they need to fill in for the performance of their
institutional mission. Thus, it is also possible to calibrate external evaluation instruments"
(PERNAMBUCO, 2012b, p. 13, our translation).
The third challenge refers to the redefinition of the meaning of autonomy, which is
limited to external control, a responsibility attributed to the manager in the sense of using
authority to equate the conflict.
the school will have to establish forms of authority that equate the potential
conflict between school autonomy and external control from the apex. This
form of shared authority between the vertex and the base would have to be
constructed from an organizational economy based on responses to previous
challenges, and by clear mechanisms of control and accountability
(PERNAMBUCO, 2012b, p. 13, our translation).
For a study module dedicated to democratic management, this term passes apart.
Module V is dedicated to the Political-Pedagogical Project and brings in its bulge a
symbolic discourse in favor of democratic management, based on the principles of participation
and autonomy. It is emphasized that the sense of democratic management goes beyond
bureaucratic plans, effectively implies the participation of the community to build the identity
of the school.
Participatory democratic management becomes collaborative in that it goes
beyond mere the elaboration of plans for the purpose of bureaucratic
requirements. The participation of parents and the community helps to build
the identity of the school and establish the focus on the development of
students, on knowledge necessary for their humanization that is the guide axis
of educational action (PERNAMBUCO, 2019a, p. 11, our translation).
This module explains the central meaning of basic education, that is, the development
of students, their humanization. It also stresses that democratic management should favor
progressive rites of participation, of significant value in the construction of the student's
identity, in the construction of their belonging and growth in learning.
[...] Democratic management to be truly democratic requires the participation
that, we repeat, is an affective, ritualistic, progressive and conflicting
construction given to the diversity of the people it gathers. The importance of
welcoming the family at school is vital for the management and work of
teachers, because they involve the student's learning and feeling of belonging
(PERNAMBUCO, 2019a, p. 11, our translation).
This document also highlights the sense of autonomy as a guiding principle of
democratic management. Autonomy clarifies the text, does not prevent the school from being
connected and "obeys the general guidelines of the educational system because it is a public
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space governed by common laws" (PERNAMBUCO, 2019a, p. 13, our translation). Even in
this condition it must have a life of its own and resignify the policies that the State confers on
it.
The school even subordinated to a larger system, through participatory
democratic management and increasing community involvement, can obtain
degrees of autonomy to have a life of its own (PERNAMBUCO, 2019a, p. 13,
our translation).
Module IV discusses the role of collegiates in democratic management, emphasizing
the responsibility of managers in complying with legal mechanisms, which guarantees the
spaces of collegiate management through the various councils. It also recalls that this structure
has been the conquest of a historical struggle of Brazilian society in recent decades.
Democratic and Participatory Management at school requires spaces
conducive to new social relations between the various school segments can
happen. Some of these spaces constitute the School Council, together with the
Class Council, the Student Guild, the Association of Parents and Teachers,
among many other possible (PERNAMBUCO, 2019b, p. 6, our translation).
There is a rupture in the discourse around school management, particularly in module
XII, when a justification for a new type of management is presented, as a result of the
management reform of the Brazilian State and its demands arising therefrom. It was understood
that "the reform understood the institutional dimension from its legalization contemplating
decentralization in the state organization, the dimension of management and the cultural"
(PERNAMBUCO, 2019c, p. 8, our translation).
It disseminates, in this sense, a concept of autonomy linked to accountability for
administrative results and infers from this the need for cultural change, behavior in public
administration, foundations of management by result.
From the management point of view, the emphasis was on the autonomy and
accountability of managers in the administration for results, administrative
competition and social control, initially at the macro level (Ministries and
Secretariats). With regard to cultural change, it can be understood in the
change of mentality and behavior in the field of public administration, focused
on management for results. (PERNAMBUCO, 2019c, p. 8, our translation).
The discourse focused on the responsibility of the director has its culmination in module
X of this series of notebooks, coming specifically to deal with competences and management
functions to be distributed between the manager and his assistant. A discourse about the role of
the school manager is presented, from the direct perspective of individual leadership, a response
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The training of the school manager in Pernambuco
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to the demands of educational policies of result, in development in the state network.
The need for the exercise of leadership in the school is justified, with the argument that
the improvement process depends largely on its leadership. It is stated that, despite the
advances, "there still remains a huge challenge that consists in the effective improvement of
teaching and learning processes. Overcoming this challenge depends largely on the leadership
and responsibility of the school principal" (PERNAMBUCO, 2012c, p. 7, our translation).
The text also expresses that the exercise of leadership is not a process of choice, but is
the function of Director of the School "[...] it is the specific competence of this professional to
exercise leadership with all its audiences: educators, students, school staff, family leaders,
community representatives and other actors" (PERNAMBUCO, 2012c, p. 17, our translation).
The document deepens the individual skills that must be acquired by the managing
leader, and states: "what is expected of leadership is that it focuses on results; know the nature
of the work done in its context and know how to act on it, in order to make working conditions
satisfactory and control risk situations" (PERNAMBUCO, 2012c, p. 19, our translation).
Thus, in the same formative edition, PROGEPE (2012) conveys two different
conceptions of school management, its functions. The first maintains the logic of power based
on the LDB (1996), the school management focused on the collective nature of the power that
the school holds from its collegiate, stating that democratic management is a legitimate form of
organization of the school collective. Here we perceive a conception still 'in transition', because
it reveals that its construction carries reflections of the ideals built in Pernambuco by the
leadership of the Professor Silker Weber, secretary of education from 1995 to 1998, now
reconfigured in the theoretical modules of PROGEPE.
The second conception, school management with leadership function. It affirms the role
of the manager, develops a specific competence to be exercised with all its audiences. It is from
him that educational policy expects, a leadership focused on results, and for this must know the
nature of work and control risk situations. This conception of school management, the result of
the result policy, does not see autonomy as an essential political principle for the education
management process, but the responsibility for the process and the guarantee of learning
outcomes to be measured by external evaluations, including Ideb and SAEPE.
It is perceived as a whole that there is a conceptual dispute around the conceptions of
school management, on the one hand, the university production and on the other the technicians
of the Department of Education. Tear's concepts are present and represent the logic of the results
management policy.
The discourse on school management present at PROGEPE 2012 indicates the existence
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of a conceptual dispute, on the one hand affirming the principles of democratic management,
school autonomy and affirming the need of collegiates, and on the other the defense of changes
in the perspective of results management. The following is a summary of the profile of the
school manager outlined in the two conceptions of school management present in the theoretical
modules of this training:
Profile of the director from the perspective of democratic management:
the. It finds in the School Councils the center of decisions, because, in addition to being
a legal instrument, which is in law and with standardizations, can be a legitimate form of
organization of the school collective and create the identity of the school;
b. Manager as articulator of the different segments with his various interests. This
movement coordinated by the manager should reflect a satisfactory achievement of the needs
presented;
c. Through participatory democratic management and increasing community
involvement, it manages to obtain degrees of autonomy to have a life of its own.
Profile of the school principal from the perspective of results management:
a. School leadership as a determinant in achieving results;
b. The leader must know the nature of the work carried out in its context and know how
to act on it, in order to make working conditions satisfactory and control risk situations;
c. The school will have to establish forms of authority that address the potential conflict
between school autonomy and external control from the apex.
The first case focuses on management and decisions as a whole of the school's political
representation, expressed in its collegiates. In differently, the second case removes from the
school its autonomy in determining the directions and affirms external control under its
directions.
The presence of the University in this process bothered the Department of Education
because of the conceptual clashes that the workshops held. The confrontation of conceptions
was veiled, the constitutional and theoretical defense around democratic management, the
defense of a conception of democratic education, found in the candidates for managers,
especially the newly graduated, a great support base. On the other hand, alignment with policies,
the expectation of gratification that would pay the principals, emerged as a valuable appeal.
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The training of the school manager in Pernambuco
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The process of preparing the material and its final edition became the first clash. Part of
the contents were elaborated by the University, mainly contents of fundamentals around the
State, collegiate management and the educational process. The other, more technical part of the
training, such as resource management and strategic planning was in charge of the technical
team of the secretariat. As one of the professors explains "the process of elaboration of the
contents, although it was previously agreed was sacrificed by the exhaustion of time and by the
control by the secretariat around the final editing process the modules, because the secretariat
could reduce the impact of contradictions" (Prof. of UPE2). Another aspect highlighted by the
interviewee was the elaboration of the scripts of the slide formations. The contents should be
produced in a single format so that they can be presented on slides. As you detail,
[...] the slides assembled by the Secretariat, from the texts sent by the
University, highlighted what was of interest to the management policy thought
for schools, hid the central issues, did not emphasize the guiding principles,
contributed to create a confusion in the heads of trainers and trainees (Prof. of
UPE2).
In the next stage of PROGEPE, in its second edition, the University did not enter the
process. The Department of Education explained that there were no resources for such hiring.
The advancement of management design: PROGEPE 2019
The second edition of PROGEPE was held in the distance learning modality in 2019.
The contents were developed by an internal team of SEE-PE, without the intervention of
another specialized institution. According to the Secretary of Education Frederico Amâncio,
the Secretariat used a staff of professionals of his trust and knowledgeable of the developing
policy for the elaboration of the study modules. He also explained that he was using the
resources and people available and competent for this purpose.
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The training plan developed for the teachers participating in the selection process to the
management of schools was then developed into eleven (11) themes focused on the school
management process. The themes of each module are as follows: 1. Public management; 2.
Budget Planning; 3. People Management and Leadership; 4. Financial management; 5.
Management By results in Education; 6. Asset and Operational Management; 7. Strategic
Planning; 8. Educational legislation; 9. Integral and Professional Education; 10. School
Management and School Manager Performance; 11. Institutional Relations.
The following table shows the theoretical menus placed in each of the modules. It should
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Information given during a working meeting held in his office in 2019.
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be considered that, unlike the previous edition, these materials developed for the training of
managers and future managers were published with authorship records.
Table 2 -
Titles and menu of the thematic modules of PROGEPE 2019
Module title
Themes guide
Module I
Public Management
Introduction to Public Management
Model all by Pernambuco
Module II
Budget Planning
Public budget
Public revenues and expenditures
Sources of education funding
Federal resources
Module III
People Management and Leadership
People Management
Motivation and leadership
Module IV
Financial management
Resource Execution
Tax retention
Accountability
Public
transparency and social control
Module V
Results Management in Education
Results Management
Pact for Education
Module VI
Wealth and Materials Management
Materials Management (Consumption and
Distribution, Inventory Management, Space
Organization and Waste Reduction) School Heritage
Management.
Module VII
Strategic planning
Strategic Planning and its Cycle
Basic Elements and Main Tools. Formulating the
Strategic Map and the Action Plan.
Module VIII
Educational
Legislation
Education system
Child and Adolescent Statute -
ECA Process of
Classification and Reclassification School Rules
Module IX
Integral and Professional Education
Integral Education in Brazil and the Policy of Integral
High School in Pernambuco
Professional Education in Brazil and Pernambuco:
forms of supply, organization, pedagogical guidelines,
projects and programs
Interdimensional Education: The Essence of Integral
Education in Pernambuco
Module X
School Management and School Manager
Performance
Management and Leadership
Module XI
Institutional Relations: Servers, Teachers, Students,
Families and Community
Culture and organizational climate focused on
strengthening
of the shares
Effective communication as a management tool
Emotional intelligence and its impact on institutional
relations
Source: Elaborated from the contents of each module
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The training of the school manager in Pernambuco
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As can be seen initially, of the eleven themes put, only three refer directly to the internal
context of the school, specifically Module VIII, which deals with educational legislation,
focusing on the school rules; Module IX - Integral and Professional Education; and Module X
- School Management and School Manager Performance. The other modules address themes
that can be situated in any context of public management and, in this sense, do not restrict or
deepen the nature of the school as an educational organization, especially the issue of school
management, the object of this investigation.
Module IX, which deals with full-time schools, highlights the need to rethink the
function of the school, including an element, new as a central focus, to which the preparation
for work refers.
[...] there is a need for a vision of the student in its entirety, not only an
education for the development of cognitive knowledge, but for a more
harmonious life in society, inserted in a family context, with a perspective for
a preparation for the world of work (PERNAMBUCO, 2019d, p. 33, our
translation).
It is possible to understand that the themes placed here support a training focused on the
foundation of operational actions in public management, from the perspective of results
management, due to the school model and control process carried out with the name of
monitoring by the senior management of state policy.
In this sense, it is verified that the expectation of training conveyed in the edition of
PROGEPE in 2019, focuses on the objective of training the school principal, in a leadership
perspective with technical skills, with a view to developing in the school, the process of
management by results, as will be seen below, in the discourses published in the modules.
The first, the Module of 'Management for Results in Education' inserts the professor in
the context of the management of the state machine, under the logic of results. Highlights the
text that, Pernambuco
[...] adopts the Policy of Results Management since 2007, with the
implementation of the Pact for Life, working with pre-fixed goals and
payment of bonuses for performance, to improve not only the achievement of
fiscal goals, but also the indicators of quality of life of the population
(ANTUNES,2019, p. 9, our translation).
It recalls the text that the Management Pact extended to the area of education, following
the same managerial logic applied in public security and thus "seeks to align strategic actions
[...] through result and process indicators, establishing a routine of agreement of goals,
measurement and periodic monitoring of results by school, and preparation and implementation
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of corrective actions and payment of bonuses for performance (ANTUNES, 2019, p. 9, our
translation).
It also states that all schools go through this determination, which constitutes the Pact
for Education - PPE, "a policy that focuses on improving the quality of education, for all and
with equity, covering all state elementary schools (final years) and high school, through the
monitoring of its results" (ANTUNES, 2019, p. 17, our translation).
In the practice of management, therefore, the director submits to a working methodology
established by the Pact for Education, as he explains, "the PPE, because it is a policy of
management by results, uses process and result indicators as mechanisms to evaluate and
objectively measure the performance of educational actions developed by the State of
Pernambuco" (ANTUNES, 2019, p. 20, our translation).
Control over the school is drawn from two main indicators "[...] the Pernambuco
Education Development Index (IDEPE) and the Basic Education Development Index (IDEB),
which are measured periodically for the 3rd year of high school and 9th grade of elementary
school" (ANTUNES, 2019, p. 20, our translation).
Module 11 (School Management and School Manager Performance) returns to the
focus on the role of school management, reaffirming its responsibility for the results, centered
on controlling the performance of students' learning, placing, in a certain way, the process of
teaching and learning, depending on the leadership capacity of the principal to the detriment of
the set of responsibilities of other teachers, education professionals, family, and especially the
student, as an autonomous and unique subject. It underpins this premise, the assumption that
school leadership, centered on the principal, has a strategic function to achieve the quality of
education.
This principle is argued in supposed international experiences (there is no reference
mentioned) and it is stated that, "in education, at the international level, is being highlighted as
a fundamental condition to determine the quality of education and the effective training of its
students [...] a direct relationship between the quality of leadership of managers and the quality
of teaching and student performance" (MAGALHÃES, 2019, p. 9, our translation).
This type of argument, in addition to having its debatable reasoning, shifts the social
sense of learning to the administrative sphere, restricts learning to a quantitative data, depending
on or direct influence of the director's leadership, a way of holding the administrative manager
accountable for something that he has little or almost no real domain.
It is affirmed, in this module of theoretical studies for the training of managers, a
conception of school manager, with characteristics of a process leader, when it says: "[...]
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therefore understood in this way, the concepts of leadership and management complement each
other and even to some extents are confused by presenting certain important and basic elements
in common, as previously presented" (MAGALHÃES, 2019, p. 23, our translation).
The discourse published by PROGEPE 2019 deepens even more a managerial
conception that was already present in the edition of the training in 2012. It does not, for
example, the goals of the PNE in force, and its strategies for school management. Similarly,
there is no impact on the decisions made in the current State Education Plan, in which SEE-PE
itself had a major role in its implementation. In this sense, the guidelines proposed for the state
education system, as previously discussed, are disregarded.
Final considerations
This article aimed to analyze the conceptions of school management present in the
management processes of managers in Pernambuco in the last decade, focusing on the
contribution of the Management Training program of Pernambuco - PROGEPE, in its two
editions, the first in 2012 and the second edition in 2019.
The basic texts of the PROGEPE 2012 edition, written partly by a group of university
professors and another part by advisors of the education secretariat's results policy, present, in
this edition, contradictory discourses, reports that indicate the existence of a process of
conceptual dispute around the conception of the school, its function and the very conception of
collegiate management.
On the one hand, democratic management is affirmed, based on participation and
autonomy, as well as the need for collegiates, such as the school board and the student guild.
The discourse of democratic management thus focuses on the importance of collegiate
management as strategic to create the identity of the school. Affirm the manager as articulator
of the different segments in his various interests. It values the principles of participatory action
and community involvement, as a condition for obtaining degrees of autonomy to have a life of
its own.
On the other hand, from then on, a strong discourse was perceived to affirm the need for
changes in the profile of managers, in order to meet the perspective of management by results
that was being developed within the State, particularly in the Department of Education. It points
out the need for leadership training in the school, as a determining element in achieving the
results. School autonomy is redefined as a responsibility conditioned to the external control of
evaluations.
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It was also observed that the State Education Plan (2015-2025), different from the
proposed managerialist model, reaffirms that the qualification of democratic management in
the context of basic education presupposes the existence and participation of collegiates in the
construction and management of the school project, an expression of their autonomy.
The second edition of PROGEPE, held in 2019, presents training themes focused on the
foundation of operational actions for public management, from the perspective of results
management, due to the school model and the monitoring control process by the senior
management of state policy.
In general, the PROGEPE 2019 discourse further deepens the management conception
already initiated in training in 2012 and disregards the state policy under development through
the PEE-PE (2015-2025). Thus, it is revealed an integrated narrative to a set of educational
policies under development at the national and, above all, state level, based on accountability,
monitoring of results and processes (integrated into the external evaluation system of large-
scale learning), and, fueled by a vigorous reward policy, the Educational Performance Bonus.
It is also understood that democracy in school management is an element with potential
direct repercussion on social culture as a whole, that is, it transcends the school, to the extent
that it constitutes an element of the democratization of society itself.
This concept, however, has been confronted with managerial perspectives inserted in
the school environment, by different actions mediated by public education policies in different
perspectives, sometimes evaluation of results, sometimes planning, financing, or even those
aimed at controlling compliance with the curriculum.
It must be acknowledged that the school management model, designed by the Federal
Constitution of 1988, still with fragile experience in schools, is now replaced, in some states,
by forms of school management, in which attention is focused on issues of an administrative
nature and, in particular, on the model of strategic planning and management control of results,
management methodology widely used in the business world.
Among other aspects, the managerial model applied to the school tends to
mischaracterize the basic principle of the necessary democratization of relationships, in order
to resignify the fundamental principle of participation and teacher autonomy, extolling and
expanding bureaucratic formalisms and external control over the internal processes of the
school.
The political choice for democratic management or for a neoliberal managerialism has
consequences. If the political option is for democracy, it increases the contribution of education
to the formation of the critical citizen, from the perspective of human formation, based on
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autonomous processes and participation, cooperation and solidarity among the subjects.
However, the option for managerialism leads to a training limited to the market, to an education
centered on the logic of competition and meritocracy. It tends to regard the citizen as a
consumer, indifferent to the like.
It is stated, then, that this is a matter of politics that refers to the relationship between
the public and the private.
When discussing the new orientations between the public and the private, in
this particular period of capitalism, and its consequences for the management
of basic education, it is understood that the democratic management of
education – a process still under construction, in a conjuncture of correlation
of societal forces in dispute, needs to return, once again, to the center of the
educational debate (PERONI; OLIVE TREE; FERNANDES, 2009, p. 775,
our translation).
More than a decade later, the discourse around results management had an important
program of training managers, PROGEPE, which has been contributing to the firming of
discourses, strengthening and normalizing the rhetoric around management by results in
education.
Pernambuco emerged in the national scenario with results considered successful in
external evaluations, produced within the scope of this policy. There is no doubt that, at the best
of state politics, this strategy tends to remain. As Professor Silker Weber, former Secretary of
Education in the Arraes government, said, at a time when advanced principles for the
management of education in this state were established,
[...] Pernambuco will certainly continue with educational policies for results.
But will they be sufficient to safeguard the school as a place of learning of
knowledge, art, culture, technology produced by humanity and to ensure the
organization of thought inherent to it [?] (WEBER, 2019, p. 10, our
translation).
Expanding this analytical focus, one can elaborate the following questions: Will the
official policy documents, the national, state and municipal education plans continue in the field
of intentions, or even in rhetoric without connection with reality? What challenges are the
challenges of educators at this historic moment in constructing a school management capable
of boosting a quality education project, with a view to current and future demands?
The National Education Plan must be resumed in the goals of such democratic
generation. As a principle, democratic management must be understood in a broad sense,
relating to the entire educational system. It is a fundamental component to the consolidation of
the National Education System, including discussions on the functioning of councils, forums,
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Luiz Alberto Ribeiro RODRIGUES
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021017, 2021. e-ISSN: 2237-258X
DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16508
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negotiating bodies, education conferences and any other democratic instruments and processes
of participation, capable of building and validating the autonomy of the school, an essential part
of this system.
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About the author
Lu
iz Alberto Ribeiro RODRIGUES
Associate Professor at the University of Pernambuco.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Correction, formatting, normalization and translation.