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Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021016, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16506
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NOVA GESTÃO PÚBLICA E FORMAÇÃO DE GESTORES ESCOLARES EM
PERNAMBUCO: A CENTRALIDADE DO MODELO GERENCIAL
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LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y EDUCACIÓN EN PERNAMBUCO: LA
FORMACIÓN DE GESTORES EN EL CENTRO DEL MODELO DE GESTIÓN
THE NEW PUBLIC MANAGEMENT AND EDUCATION IN PERNAMBUCO: THE
TRAINING OF MANAGERS IN THE CENTER OF THE MANAGEMENT MODEL
Luciana Rosa MARQUES
Universidade Federal de Pernambuco
e-mail: luciana.marques@ufpe.br
Iágrici Maria de Lima MARANHÃO
Universidade Federal de Pernambuco
e-mail: iagricilimaster@gmail.com
Como referenciar este artigo
MARQUES, L. R.; MARANHÃO, I. M. de L. Nova gestão pública e formação de gestores
escolares em Pernambuco: A centralidade do modelo gerencial.
Revista Educação e
Fronteiras
, Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021016, 2021. e-ISSN: 2237-258X. DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16506
Submet
ido em
: 13/06/2021
Revisões requeridas em
: 09/08/2021
Aprovado em
: 15/09/2021
Publicado em
: 30/10
/2021
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Apoio UFPE.
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RESUMO
:
A Nova Gestão Pública surge como um modelo de gestão da coisa pública que se
pauta no viés gerencialista, tendo como objetivo tornar o Estado mais eficiente, eficaz e
econômico, assim como, fomentar espaços de maior participação e responsabilização na busca
de resultados. A NGP vem se consolidando como base para a reestruturação dos sistemas.
Pernambuco promove uma formação para os gestores escolares de sua rede que materializa uma
gestão baseada na cultura dos resultados, na meritocracia e na bonificação. O estudo se baseia
na Análise Social do Discurso. De acordo com Fairclough (2001), o estudo busca compreender
de que forma o discurso estrutura as relações de poder na sociedade, considerando o discurso
como prática social. A pesquisa apresenta como o governo de Pernambuco faz uso dos
mecanismos do discurso para atrelar o processo de participação dos professores, num curso de
formação de gestores escolares, em um instrumento para construir a qualidade da educação na
rede pública, numa perspectiva gerencialista. Essa discussão se apresenta em contextos
relevantes, na medida em que está se vivenciando o panorama das avaliações externas como
único meio de aferição da qualidade da educação na forma dos índices educacionais. O estudo
analisa a estrutura do programa, as medidas adotadas para a educação no tocante às avaliações
externas e o quanto este panorama tem reverberado na organização da gestão escolar.
PALAVRAS-CHAVE
:
Gestão escolar. Nova gestão pública. Participação.
RESUMEN:
La Nueva Gestión Pública surge como un modelo de gestión pública basado en
el enfoque gerencialista, con el objetivo de hacer al Estado más eficiente, eficaz y económico,
además de propiciar espacios de mayor participación y rendición de cuentas en la búsqueda
de resultados. El PNG ha ido consolidando su posición como base para la reestructuración de
los sistemas. Pernambuco promueve la formación de los gestores escolares de su red, que
materializa una gestión basada en la cultura de los resultados, la meritocracia y las
bonificaciones. El estudio se basa en el Análisis Social del Discurso. Según Fairclough (2001),
el estudio pretende comprender cómo el discurso estructura las relaciones de poder en la
sociedad, considerando el discurso como una práctica social. La investigación presenta cómo
el gobierno de Pernambuco utiliza mecanismos discursivos para enganchar el proceso de
participación de los profesores, en un curso de formación de gestores escolares, en un
instrumento para construir la calidad de la educación en la red pública, en una perspectiva
gerencialista. Esta discusión se presenta en contextos relevantes, en la medida en que estamos
viviendo el panorama de las evaluaciones externas como único medio de medir la calidad de
la educación en forma de índices educativos. El estudio analiza la estructura del programa, las
medidas adoptadas para la educación en relación con las evaluaciones externas y cómo este
panorama ha repercutido en la organización de la gestión escolar.
PALABRAS CLAVE
:
Gestión escolar. Nueva administración pública. Participación.
ABSTRACT
:
The New Public Management emerges as a model of public management based
on the managerialist approach, with the goal of making the State more efficient, effective, and
economical, as well as fostering spaces for greater participation and accountability in the
pursuit of results. The NGP has been consolidating itself as a basis for restructuring the
systems. Pernambuco promotes training for school managers in its network that materializes a
management based on the culture of results, meritocracy and bonuses. The study is based on
Social Discourse Analysis. According to Fairclough (2001), the study seeks to understand how
discourse structures power relations in society, considering discourse as social practice. The
research presents how the government of Pernambuco makes use of discourse mechanisms to
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hitch the process of teacher participation, in a training course for school managers, in an
instrument to build the quality of education in the public network, in a managerialist
perspective. This discussion is presented in relevant contexts, as we are experiencing the
panorama of external evaluations as the only means of measuring the quality of education in
the form of educational indexes. The study analyzes the structure of the program, the measures
adopted for education in relation to external evaluations, and how this panorama has
reverberated in the organization of school management.
KEYWORDS
:
School management. New public management. Participation.
Introdução
Elementos como a ineficiência, a falta de eficácia e de efetividade são apresentados
co
mo as causas da crise do Estado de Bem Estar, mediante sua base estar ancorada no modelo
burocrático, com “práticas questionáveis” e que prevaleceram até a década de 1980. Por
conseguinte, a busca por respostas para as questões que surgiram através do processo de
globalização, ocasionou novos olhares para a gestão pública (ANDION, 2012; DENHARDT,
2011).
O entendimento de que a globalização acarreta novas formas de organização estrutural
da sociedade exige uma compreensão do que se espera sobre os padrões de competitividade
equitativa (entendendo o viés do individualismo enquanto base do novo sistema econômico
neoliberal), sustentabilidade (que discute a importância do uso justo dos recursos naturais e a
distribuição da renda de forma acessível) e boas práticas de governo (refletindo sobre as
políticas públicas em torno de aspectos sociais e econômicos de forma “pacífica”)
(DENHARDT, 2011).
Justamente, são essas novas formas de organização as responsáveis por trazer reflexões
sobre o Estado, o Neoliberalismo, a Nova Gestão Pública e sua relação com a Educação.
Quando se fala de “novas demandas”, a perspectiva global das transformações sociais e
econômicas, o acirramento das concorrências por posições nos blocos econômicos que apontam
para união de países em relações continentais, a promoção da democracia participativa e as
respostas aos anseios da sociedade em geral, percebe-se a emergência de novos paradigmas
para a condução da gestão pública.
Embora seja possível atribuir ao termo “gestão” diversos significados, quando se trata
da “coisa pública”, torna-se evidente algumas peculiaridades com relação ao fato de que a
gestão pública é, inerentemente, diferente da gestão do setor privado. No entanto, a utilização
de preceitos gerenciais pautados nessas transformações aponta para a reconfiguração do modelo
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estatal. É nesse contexto que a gestão pública, assume a função de facilitar a execução dos
anseios da sociedade, mediante um ciclo de atividades que culminam na materialização das
políticas públicas.
A Nova Gestão Pública caracteriza-se como um modelo normativo capaz de substituir
o modelo burocrático, baseado em regras, autoridade, centralização e outros aspectos que,
segundo seus defensores, tornaram o Estado ineficiente (DENHARDT, 2011), sendo
constituída por metodologias que utilizam a lógica empresarial, baseada em princípios
mercadológicos, para a administração pública.
Andion (2012) coloca que este modelo gerencial, ao tomar como base a competição e o
foco em resultados, incentiva uma agenda de reformas que se direcionam para uma ruptura com
a administração pública tradicional, utilizando de correntes teóricas que modificam a estrutura
do Estado. Com a ideia de que o Estado deve atender às mudanças propostas no processo de
globalização, a NGP se materializa com a implementações de elementos como:
Profissionalização da alta burocracia;
Transparência e responsabilização;
Descentralização na execução de serviços públicos;
Desconcentração organizacional nas atividades exclusivas do Estado;
Controle dos resultados; Novas formas de controle;
Duas formas de unidades administrativas autônomas: agências que realizam atividades
exclusivas do Estado e agências descentralizadas, que atuam nos serviços sociais e
científicos.
Marques (2020) coloca que segundo o Conselho Latino-Americano para o
Desenvolvimento (CLAD) estes elementos indicam que as mudanças não direcionam o Estado
para uma retirada de seus serviços do campo público. A NGP propõe uma reconstrução do
Estado, no sentido de que transfere a ideia de “Estado-Mínimo” para a de “Estado-Melhor”,
consolidando modelos baseados nas exigências de eficácia, como no setor privado.
Um dos aspectos da NGP a ser destacado é a “abertura” de espaços para participação
social na gestão pública. A ideia de que a eficiência e eficácia, os resultados alcançados, a
referência da competitividade tem assumido um papel de destaque na NGP, fomenta a
materialização de uma gestão pautada num ideal de participação, como co-responsável do
desenvolvimento dos serviços públicos. No entanto, esse formato de participação,
contraditoriamente, abre espaço para novas formas de regulação, com a entrada dos setores
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privados, através das fundações, que interferem e, no limite, definem políticas educacionais.
Temos, assim, o mercado regulando a coisa pública, em claro movimento de privatização.
Este é o dilema dos gestores escolares da rede estadual de Pernambuco. Ao mesmo
tempo que, através do Programa de Modernização da Gestão Pública, se insere elementos de
viés gerencialista na rede educacional, os atores escolares assumem um papel de
corresponsáveis pelos resultados, fomentando o discurso da qualidade pautado no modelo da
NGP.
Mendes (2000) colocam que no bojo das mudanças ocasionadas pela implementação
das medidas gerencialistas, apresenta-se um novo modelo hegemônico, que transforma
concepções e práticas organizacionais dos serviços públicos, consolidando a incorporação da
lógica competitiva e individualista pautada no ideal do mercado. Tendo esse modelo como
paradigma, é estimulada a parceria de instituições públicas com as privadas e o discurso da
eficiência como sinônimo de qualidade, que até então se apresentava como algo do campo
privado, passa a ser a referência do setor público.
Neste artigo, analisaremos como o Programa de Modernização da Gestão Pública -
Metas para Educação (PMGP-PE), implantado em Pernambuco, com o discurso de garantia da
qualidade educacional, delineia um modelo gerencial na formação dos gestores escolares,
através do Programa de Formação de Gestores Escolares de Pernambuco (PROGEPE), pautado
na reorganização das instituições educativas da rede estadual, consolidando a perspectiva da
Nova Gestão Pública na educação pernambucana.
A nova gestão pública e a participação social
Com a finalidade de explicitar melhor o objetivo do PMGPE – Metas para Educação, é
necessário apontar como foi elaborado o projeto do governo Eduardo Campos, baseado na
Gestão por Resultados, um dos preceitos utilizados pela NGP.
Para início de nossa discussão neste tópico, que tratará especificamente do documento
PMGPE/Metas para Educação, destacamos uma importante colocação feita no próprio
documento pelo então Secretário de Educação. Na sua fala, ele afirma que, após anos de
estagnação, o país retorna ao cenário de crescimento e que o estado de Pernambuco acompanha
este panorama, assumindo um papel de responsabilidade por manter-se neste ciclo. O Secretário
aponta, ainda, que para “estar preparado com a finalidade de atender tantas conquistas, seria
preciso estabelecer parâmetros de prioridades da educação, potencializando assim as
oportunidades aos Pernambucanos” (PERNAMBUCO, 2008). Esta visão associa-se ao
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movimento neoliberal de produzir um Estado capaz de, com seu discurso em prol da igualdade
e de oportunidades, baseado no ideal da meritocracia, efetivar o atendimento à população menos
assistida, promovendo, também, o alargamento de espaços que contribuam para a participação
social na esfera pública, voltada, entretanto, para a efetivação do modelo gerencialista.
O modelo que se apresenta no contexto da NGP surge em Pernambuco coadunado ao
que se estabelecia naquele momento nos governos estadual e da União, em prol de atender as
demandas postas pelo mercado, visando à reestruturação do Estado. As reformas surgem num
contexto maior de exigências as quais Pernambuco, como os demais estados, deveriam cumprir,
se inserindo no quadro da chamada modernização do setor público.
Eduardo Campos, ao assumir o governo de Pernambuco, diante dos péssimos resultados
apresentados na educação nas avaliações externas, particularmente do 6º ao 9º ano estabelece
como finalidade da gestão para a educação aumentar estes indicadores (PERNAMBUCO,
2008), visando tornar a educação do estado uma das melhores do país. Assim, surge o Programa
de Modernização da Gestão Pública/ Metas para Educação, objetivando assegurar a melhoria
da qualidade da educação pública por meio de uma política de estado, reverberando ações que
melhorassem os resultados educacionais.
O Projeto de Modernização da Gestão na Educação tem a intenção de melhorar o Índice
de Desenvolvimento Educacional do Estado de Pernambuco (IDEPE), tomando por base a
gestão por resultados, que é uma característica da NGP, enquanto um mecanismo estratégico.
O PMGPE/Metas para educação, tem como principal objetivo “consolidar nas
instituições de ensino da rede, a cultura da democracia e da participação popular, baseada em
diagnóstico, planejamento e gestão, focando sempre nos resultados” (grifo nosso)
(Pernambuco, 2008). Oliveira (2015) aponta que a educação, que tem como espaço formal a
escola, sofreu as críticas que atingiram à modernidade, de forma que a NGP assume a função
de reestabelecer o contrato entre Estado e sociedade fomentando um maior investimento da
comunidade. E assim, é possível compreender o formato de participação que este modelo
origina.
Faz-se necessário destacar que essa participação, conforme assinala a autora, nada mais
é que um modo de orquestrar um novo modelo de organização fundamentada no modelo
gerencial. Assim, ela destaca que a democracia participativa surge na reforma do Estado,
materializando um maior envolvimento dos atores sociais no ciclo das políticas, desde a sua
elaboração até a sua execução, fazendo parte do processo denominado de governance, que pode
ser compreendido a partir da definição do Banco Mundial em seu
documento Governance and
Development
de 1992, enquanto “o exercício da autoridade, controle, administração, poder de
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governo”.
Dallari (2004) afirma que durante anos a participação assumiu um viés de direito
outorgado e, por isso, os espaços de disputa por garantia e materialização dos processos
democráticos, incorporavam o sentido da conquista. A NGP estabelece outro conceito de
participação, o qual estabelece uma co-responsabilização do sujeito com relação aos resultados,
que materializam o sentido de qualidade no discurso. Assim, o fracasso ou sucesso é de
responsabilidade coletiva dos atores da escola, mesmo que o Estado não cumpra com suas
obrigações, buscando se isentar da sua responsabilidade.
Araújo (2015) destaca a forma como o discurso sobre responsabilização se materializa
enquanto uma prática de modernização da gestão pública e assume diferentes configurações.
Coloca, ainda, que a melhoria do desempenho do setor público depende de dois mecanismos de
responsabilização, quais sejam, a lógica dos resultados e a competição administrada.
Um dos princípios da NGP que se materializa nas políticas educacionais, apontado por
Verger (2015), é a gestão profissional dos serviços. Em Pernambuco, os gestores escolares
participaram de um programa de formação de forma que a ideia da profissionalização estabelece
a perspectiva do que pode ser oferecido à instituição pelo ator da organização mediante o perfil
construído no Programa de Formação de Gestores Escolares de Pernambuco (PROGEPE). Tal
dado, é fruto do estudo de doutoramento desenvolvido por Maranhão (2016), através da
pesquisa sobre o curso de formação dos gestores e a influência deste no processo de qualidade
da educação. A tese aponta como o curso direciona o perfil de gestor baseando-se na ideia de
performatividade (BALL, 2005), com características gerenciais, alinhado aos preceitos da
NGP.
Constituem ideias centrais da Nova Gestão Pública um Estado administrativo
ao estilo da iniciativa privada; contratos de gestão entre unidades; avaliação
de desempenho; ênfase em resultados; redução do poder da burocracia;
focalização na eficiência; busca de mecanismos regulatórios; introdução
sistemática de conceitos de produtividade; flexibilidade; competitividade
administrada; participação dos agentes sociais e controle dos resultados; foco
no cidadão, orçamento e avaliação por resultados e performance;
fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia; descentralização na
formulação e execução de políticas e por fim maior autonomia às unidades
executoras (ARAÚJO, 2010, p. 145).
A intenção do governo de Pernambuco em viabilizar um modelo de gestão pública com
o viés gerencialista é estabelecer uma nova cultura organizacional pautada nos preceitos
empresariais, a fim de implantar um modelo educacional que se torne referência nacional e se
destaque nas avaliações em larga escala. Para tanto, é necessário incutir o discurso da
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participação enquanto ideia que rege as práticas das instituições escolares na busca pelos
resultados. De acordo com Gomes (2009, p. 69), é possível compreender a gestão por resultados
como
[...] o ciclo que começa com o estabelecimento dos resultados desejados, a
partir da tradução dos objetivos de governo; prescreve o monitoramento e a
avaliação do desempenho da organização ou da política pública a partir do
alcance desses resultados; e retroalimenta o sistema de gestão, propiciando
ações corretivas decorrentes dessa avaliação.
O autor aponta mecanismos do campo empresarial que passaram a ser usados pela
administração pública no que concerne aos resultados, eficiência, eficácia, entre outros
aspectos. Questões como monitoramento e avaliação do desempenho, surgem como elementos
que materializam o discurso da responsabilização dos sujeitos que decorrem de seu processo de
participação na busca por obtenção destes resultados.
Não diferente, o Programa de Formação de Gestores Escolares de Pernambuco
(PROGEPE), apresenta contextos que demonstram essa “participação” de forma que os
gestores se coloquem frente ao processo de “incluir” os diversos segmentos que constroem a
escola nas demandas apresentadas, evidenciando desempenho compatível com o demandado
pelo modelo de gestão. Logo, fica claro o modo como os gestores recebem a incumbência de
“motivar” seus “colaboradores” a “vestir a camisa” (MARANHÃO, 2016) e buscar os
resultados. Esta é uma tarefa essencial que precisa ser cumprida a fim de que se garanta o bom
desempenho da rede. Apesar de o conceito de Ball (2005) se tratar de permormatividade, no
programa gerencial do governo do estado de Pernambuco, o entendimento de desempenho está
atrelado ao conceito de resultados, como no campo empresarial. Assim, participação é elemento
constitutivo da qualidade educacional, que se traduz em bom desempenho, resultado, nas
avaliações. Dessa forma, a gestão democrática, que pode ser sustentada em diferentes
concepções de forma híbrida (ALVES, 2019), é um componente importante na prática do
gestor, sendo destacada no material de formação do PROGEPE.
Deste modo, a formação dos gestores escolares em Pernambuco, baseada claramente no
gerencialismo, acaba ajudando a materializar na escola o discurso da gestão por resultado, de
maneira que termos como ranking, bonificação, desempenho, meritocracia, são naturalizados
no discurso da comunidade escolar, desalinhado, desta forma, ao discurso da qualidade
socialmente referenciada.
Um elemento importante da NGP é o discurso das avaliações como instrumento de
aferição de qualidade. É neste panorama que a medida da eficiência aparece também
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apresentada sob um viés descrito como da qualidade total por Gentili (2001), que para ele,
possui um sentido mercantil e é identificada como um discurso voltado para o utilitarismo, o
qual indica uma postura que nega o processo educativo emancipador para a maioria da
sociedade.
Alguns estudos (SOUZA, 1997; BRUNO, 1996; OLIVEIRA, 1996) afirmam que a
busca da educação de qualidade está condicionada à reestruturação capitalista e à lógica da
produtividade, tendo em vista que numa sociedade globalizada e tecnológica o foco do processo
produtivo passa a ser o intelecto e não a força. Essa preocupação com o investimento na
qualidade da educação pública promove, além de uma busca por uma melhor educação, um
maior investimento na qualificação dos sistemas de ensino. Nesta perspectiva, o PROGEPE
pode ser considerado como um investimento para formação dos profissionais, que legitima
ações de caráter gerencialista na formação e prática de gestores escolares.
PROGEPE, participação e gerencialismo na qualidade da educação pernambucana
Partindo da ideia de que as avaliações externas funcionam como um meio de mensurar
uma perspectiva da qualidade educacional e que define um tipo de qualidade, o funcionamento
das ações do Estado na educação, entende-se que a configuração do PROGEPE objetiva criar
um perfil para os gestores escolares da rede estadual de Pernambuco, promovendo a
consolidação do discurso gerencialista, baseado, contudo, num modelo “aparentemente” mais
participativo e capaz de promover a “inclusão social”. Embora se compreenda que alguns
processos inseridos dentro do contexto gerencial favoreçam espaços participativos e uma maior
inclusão, é possível perceber contradições ao passo que estes panoramas apresentam
inconstâncias no que tange aos resultados e como estes definem o sucesso dentro do ambiente
escolar, assim como na vida.
Este entendimento parte da premissa de que Pernambuco não diferente de outros locais,
passando também a atender as demandas de mercado, cobranças pelos resultados dos serviços
públicos (no campo da educação pública principalmente) e bom desempenho nas avaliações
externas. Neste sentido, adere ao discurso da NGP no que concerne à eficiência, eficácia,
economicidade, cultura do desempenho e resultados. No entanto, também expressa
contradições da realidade ao passo que tornando possível, por exemplo, a gestão democrática
da educação e a participação dos diferentes segmentos da escola, oportuniza perfis diversos que
diferem do caráter gerencialista.
Dessa forma, a discussão qualidade educacional está atrelada ao desenvolvimento de
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rankings, que criam uma esfera de competitividade e produtividade sem que exista uma reflexão
sobre o processo de busca destes resultados. Portanto, as avaliações externas são tomadas como
instrumentos que se adequam aos sistemas e orientações políticas. O PROGEPE surge, assim,
como uma ação que visa instituir uma cultura organizacional produtiva e voltada para o
desempenho individual/coletivo da instituição escolar, à medida que responsabiliza os atores
pelo produto final e mobiliza diversas mudanças em torno do alcance das metas e dos resultados
satisfatórios. As gestões dos sistemas educacionais, aplicam elementos da abordagem
empresarial, gerencialista, quando assim são orientadas por seus responsáveis a fazê-lo,
pressionando neste sentido para que, dentro da escola, os gestores escolares também adotem
essa postura e fomentem ações dos seus “colaboradores
2
”.
O cunho gerencial que se estabelece na materialização do PROGEPE pode ser visto na
própria constituição do curso, que formata um perfil para o gestor em consonância com o
Programa de Modernização do Governo do Estado. O gestor escolar assume uma função de
gerente nas questões não apenas burocráticas, mas também o moderador dos conflitos de
maneira geral, mas também acompanha o processo de ensino-aprendizagem com foco nos
resultados das avaliações, promove inclusão e participação social nos espaços coletivos de
deliberação e fomenta a visão do trabalho coletivo como fonte de sucesso ou fracasso. Desta
forma, o PROGEPE para além de formar um gerente, enfoca questões político pedagógicas do
trabalho do gestor. Este novo perfil, é demonstrado enquanto resultado por Maranhão (2016)
quando os gestores apontam a dificuldade em sair do ciclo burocrático e assumirem funções
pedagógicas que até então estavam sob a responsabilidade de coordenadores, supervisores
pedagógicos.
O curso de formação para o diretor escolar em Pernambuco é regulamentado através do
Decreto nº 38.103, de 25 de abril de 2012, que institui o PROGEPE, que teve como objetivo a
promoção de ações formativas, diagnósticas e avaliativas para “contribuir com a formação de
lideranças sistêmicas capazes de atuar no conjunto da escola, assegurando aspectos
concernentes à qualidade da educação” (PERNAMBUCO, 2012, p. 2).
O Decreto aponta como justificativa que a abertura de um curso de formação de gestores
escolares é considerado pelo estado como um compromisso com a qualidade social, estando
associado ao Pacto pela Educação, que é “instituído com a finalidade de promover a
responsabilização do poder público estadual, das escolas, das famílias, e a aliança com diversos
2
Linguagem usada no campo empresarial e que foi trazida para a gestão pública com o objetivo de retirar o peso
da responsabilização e incentivar a participação como um processo natural e não com viés de produtividade
obrigatória.
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setores da sociedade com o objetivo de alcançar a qualidade social da educação”
(PERNAMBUCO, 2012, p. 2).
Apesar de o discurso da qualidade vir associado ao paradigma do que tem se chamado
de qualidade socialmente referenciada, sua materialização aparece atrelada aos elementos
gerenciais que fomentam a competitividade, a criação de rankings, a bonificação por
desempenho e a meritocracia, elementos constitutivos do discurso gerencialista da NGP.
Um aspecto a destacar sobre a bonificação, está no fato de que, para além da
competitividade que ela estabelece, também está associada à questão da valorização
profissional, que deixa de ser uma referência, além dos trabalhadores em educação passarem a
não se perceber como pares. Sobre as características que permeiam o contexto aqui apresentado,
Oliveira (2004) aponta que as reformas do Estado promovidas no Brasil ao longo do processo
de redemocratização até os dias de hoje trouxeram uma relação de desprofissionalização que
pode ser discutida em vários cenários.
Um dos vieses que pode conduzir à reflexão sobre este cenário está no que a autora
aponta como a proletarização, que consiste na “perda de controle do trabalhador (professor) do
seu processo de trabalho”, de forma que a proletarização se opõe à ideia de profissionalização,
entendida como “condição de preservação e garantia de um estatuto profissional que levasse
em conta a autorregulação, a competência específica, rendimentos, licença para atuação,
vantagens e benefícios próprios, independência” (OLIVEIRA, 2004, p. 1136).
O PROGEPE define a participação dos atores da educação, principalmente o professor,
como fundamental. Essa visão atende aos princípios da NGP no tocante ao fato de que este
modelo fomenta a participação dos sujeitos na administração pública. No entanto, a participação
social nesta perspectiva, segundo Oliveira (2004, p. 1131), indica que
[...] o modelo de gestão escolar adotado será baseado na combinação de
formas de planejamento e controle central na formulação de políticas,
associado à descentralização administrativa na implementação dessas
políticas. Tais estratégias possibilitam arranjos locais como a
complementação orçamentária com recursos da própria comunidade assistida
e de parcerias.
A autora aponta para uma prática que passa a ser inserida no ambiente escolar da rede
pública do estado de Pernambuco: o monitoramento. O PMGPE apresenta como base de seu
desenvolvimento, o Ciclo PDCA
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, sendo este a constituição de uma cultura de análise e
3
O ciclo PDCA é uma metodologia para a elaboração do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas que consiste nas
seguintes etapas: formulação (P – Planejar), implementação (D – Executar), monitoramento (C – Checar) e
avaliação (A – Agir).
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Luciana Rosa MARQUES e Iágrici Maria de Lima MARANHÃO
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021016, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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implementação de um ciclo que reverbera numa mudança comportamental da organização.
Uma das principais características do ciclo de PDCA é o monitoramento (Checar – C) que a
princípio tem como finalidade a geração de dados para materializar os resultados. No entanto,
o monitoramento tem assumido um viés autoritário, ao passo que desde a participação da
construção das atividades da escola, até a consolidação do trabalho docente, está atrelado à
obtenção dos resultados pelo sistema educacional, tendo como condição o recebimento do
bônus educacional.
Surge, neste panorama, a ideia da responsabilização como aspecto da participação, mas
que retira as responsabilidades do Estado, não apenas na condução, mas na manutenção da
infraestrutura e demais aspectos e, também, a ideia de qualidade associada ao resultado, como
aferidor do sucesso ou fracasso da instituição e, portanto, de seus atores. É importante ressaltar
como aponta Oliveira (2004), o quanto o trabalho docente vem sofrendo processos de
desprofissionalização e proletarização ao longo dos tempos, aprofundados neste modelo de
gestão. Não sendo uma questão ocasionada apenas por aspectos da própria atividade docente,
mas também por mudanças que interferem no modo como a sociedade percebe a educação,
entende-se que estas são utilizadas pelo sistema para fomentar uma gestão que monitora a
atividade docente em busca dos resultados, desfazendo-se do processo, da valorização
profissional, entre outros elementos importantes.
De forma cíclica, é possível retomar à ideia que Ball (2005) aponta sobre
profissionalismo, gerencialismo e performatividade, que esclarece o quanto desde a
participação dos sujeitos em espaços de formação ou mesmo onde se produzem os resultados,
os sujeitos tendem a assumir e respaldar, mediante suas ações, o discurso da NGP. Em nossa
pesquisa, evidenciamos que os próprios gestores (muitos, antes do processo de formação e
seleção ao cargo, professores da rede estadual de ensino) incorporam e materializam a base
gerencialista deste projeto de governo. Embora o viés da participação social apontado pelos
documentos tome por base a intervenção da sociedade civil nos espaços decisórios de
elaboração e implementação de políticas públicas, neste panorama, ela assume o lugar de tomar
parte, mas não baseada na ideia da coletividade em prol do social e sim, seguindo a cartilha
neoliberal, no processo de busca por resultados, promovendo competitividade e concorrência
entre os profissionais e as escolas.
A fala de uma gestora entrevistada no estudo aponta com clareza essa ‘adequação’ do
ambiente da escola ao discurso gerencial quando ela afirma que o Bônus de Desenvolvimento
Educacional (BDE) “funciona como esta motivação e não poderia ser concedida apenas a
função de gestor diante do fato de que o reconhecimento deve ser a toda equipe que batalhou
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Nova gestão pública e formação de gestores escolares em Pernambuco: A centralidade do modelo gerencial
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pelo alcance das metas” (Gestor 3). A participação passa de intervenção nos espaços de luta,
para a luta pelo resultado posto como meta a ser atingida pelos segmentos da escola, inclusive
aquelas que aparentemente induzem os sujeitos a pensarem que de fato decidem sobre o
processo de forma autônoma.
Sobre o uso do discurso em diversas formas e contextos para controle de um
determinado grupo, Dijk (2012) afirma que a maior parte dos discursos formais, públicos ou
impressos, deixam de fora as falas dos menos poderosos de forma que estes figuram apenas
como receptores. Fairclough (2001), afirma que as práticas discursivas se tornam eficientes
quando se tornam naturalizadas e atingem o status de senso comum, como podemos verificar
nos discursos dos sujeitos sobre o novo modelo, com seus arranjos gerenciais, sem questionar
a interposição das ideias para educação.
Os documentos do PROGEPE apontam para a qualidade em uma perspectiva
socialmente referenciada. No entanto, nas ações implementadas é possível identificar elementos
que contrariam essa ideia e fomentam o que vem sendo posto nas propostas neoliberais acerca
da gestão pública. Um menor espaço do Estado e, em contrapartida, a responsabilização dos
sujeitos nos resultados; a meritocracia vista como reconhecimento do desempenho através da
bonificação, que foge aos preceitos da valorização do profissional; o rankeamento das
instituições como forma de instituir a competitividade e quiçá o fracionamento da categoria; a
profissionalização técnica do funcionário público como forma de garantir eficiência e eficácia,
são aspectos da naturalização do discurso sobre a qualidade da educação, não coadunados com
a perspectiva socialmente referenciada, trazida nos documentos do PROGEPE.
Foi trabalhado um conceito na perspectiva de qualidade social. Mas, o que é
qualidade social da educação? Se formos pensar que é pela emancipação dos
nossos alunos, quando eles estão empregados, levando mantimentos para casa,
ajudando a família, isso também não é emancipação? É que costumamos ver
a emancipação como a luta social, mas nossos alunos necessitam de uma
orientação para a realidade deles. Muitos nem esperam seguir carreira
acadêmica, pois precisam sobreviver na selva e conseguir um emprego.
(Gestor 2)
A fala da gestora reflete a naturalização desta perspectiva e o reforço dos pressupostos
da NGP. Não apenas o sujeito que a executa necessita da formação técnica sem a reflexão crítica
sobre sua condição e atuação, mas os alunos que recebem a educação formal no ambiente
escolar, também, pela sua fala, devem estar preparados e alinhados com suas realidades para
que possam “sobreviver”. Isso não é apenas uma visão da gestora ou do próprio estado de
Pernambuco, mas uma construção que veio se instaurando no sistema educacional de forma
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Luciana Rosa MARQUES e Iágrici Maria de Lima MARANHÃO
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021016, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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paulatina.
Corroborando com a naturalização desta perspectiva, Vieira (2007) defende que ao
passar o momento da busca pela consolidação do processo de ensino-aprendizagem, depois o
período da democratização do acesso, seria este o momento de abordar a qualidade e não existe,
na visão da autora, outro meio que senão por indicadores. É importante refletir que por vezes
essa ideia dos indicadores não retrata fielmente aspectos que fazem parte da ação da escola e
que constituem o papel final da educação. Quando se associa a emancipação apenas ao mercado
de trabalho e a inserção do sujeito nessa plataforma, fomenta-se a fala sobre a meritocracia
como associada ao esforço e também se releva a compreensão de que essa emancipação seja
apenas financeira, mas que não se consolide de forma real com o exercício da democracia.
O espectro do gerencialismo, da NGP, reverbera no fato de que os sujeitos se percebam
inseridos num panorama que não permite reflexões sobre o que está posto e apenas sigam as
orientações, regulações e normativas. Neste caso, os gestores escolhem abster-se dos
questionamentos e aderem ao movimento da NGP, como aponta a fala de um dos gestores
entrevistados.
É um novo panorama como já dito. Se temos agora que viver sob este aspecto
dos números, não vejo nada de errado em estimularmos nossa equipe e nossos
alunos a alcançar os números que o governo espera de nós. Pense [...] não são
apenas números se entendermos que eles são os responsáveis por definir bons
serviços públicos. Se, os números se tornam parâmetros, o novo modelo de
gestão do governo, apenas nos força a trabalhar nessa nova perspectiva.
(Gestor 8)
Este fragmento de fala deixa transparecer que a participação deixa de lado o aspecto do
controle social e ocupa um novo espaço que está associado à realização das atividades
necessárias para a produção dos números que serão as metas a serem alcançadas. Este dado é
relevante, como aponta Oliveira (2004), e demonstra o quanto a imposição de procedimentos
de controle vem sendo uma prática de desvalorização do professor. Ou seja, diante do fato de
que não se pode intervir no que está sendo proposto como novo modelo, cabe apenas aos
sujeitos realizarem o que está posto.
Considerações finais
Na política educacional pernambucana, materializada no PMGPE/Metas para educação,
observa-se que os princípios da NPG são hegemônicos. A centralidade das avaliações, gestão
por metas e resultados, profissionalização da gestão, competitividade, parceria com instituições
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Nova gestão pública e formação de gestores escolares em Pernambuco: A centralidade do modelo gerencial
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do setor privado constituem-se como seus elementos fulcrais. Está sedimentado, portanto, um
dos principais objetivos da NGP de transformar as administrações públicas tradicionais em
organizações voltadas para o desempenho.
Pernambuco assume o compromisso de dinamizar os serviços públicos tornando-os
mais eficientes e eficazes, comprometendo-se com o uso do dinheiro público e com o
atendimento de qualidade aos cidadãos, a partir da implantação do Programa de Modernização
da Gestão no Estado. Essa arena política gera outro conceito de qualidade que se caracteriza
pelo estabelecimento de metas e resultados. A implementação do Curso de Formação para
Gestores Escolares surge como uma ferramenta para a formação de um grupo de gestores com
perfis específicos para lidar com a nova realidade da gestão pública.
Não apenas em Pernambuco estas inovações na gestão pública ocorrem, tendo em vista
que se ocasionam nos últimos anos atreladas ao Programa Nacional de Apoio à Modernização
da Gestão e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (PNAGE) que ocorre
em âmbito nacional. No entanto, o diferencial em Pernambuco foi, num curto espaço de tempo,
apresentar aumento relevante nos resultados das avaliações em larga escala, se tornando, assim,
uma referência nacional, materializados através dos indicadores educacionais. Juntos, todos
estes elementos se apresentam enquanto componentes de um quadro de propostas para
mudanças no estado capazes de promover uma eficiência e eficácia, exigida neste modelo de
gestão pública.
O esforço do governo em apresentar um discurso que fortalecesse a ideia de participação
e coletividade em torno do alcance da qualidade seria o meio para uma maior adesão de
professores à gestão por resultados. Neste sentido, o modelo de participação, assim como o da
própria gestão, incorporam elementos que destoam do sentido de qualidade socialmente
referenciada e passam a fomentar uma dinâmica referendada em números de maneira que o
índice é o mecanismo principal capaz de favorecer o discurso neoliberal em espaços que ao
longo da história se constituíram plurais e de mudança social que são as escolas.
O PMGPE/Metas para educação surge apresentando como objetivo assegurar a
qualidade da educação pública, por meio de uma política de Estado que redefina os parâmetros
de gestão escolar e redirecione a formação profissional do gestor, realizada por meio do
PROGEPE, de forma a materializar um perfil de caráter gerencialista. Ao mesmo tempo, o
PMGPE/Metas para educação aponta para a implantação de sistema educacional público de
qualidade que visa a garantir o acesso, a permanência e a formação plena do aluno, pautada na
inclusão e na cidadania, além de consolidar nas unidades de ensino a cultura da democracia e
da participação popular, deixando evidentes as contradições que permeiam o discurso de
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Luciana Rosa MARQUES e Iágrici Maria de Lima MARANHÃO
Rev. Educação e Fronteiras,
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qualidade e participação na rede estadual pernambucana.
Essa discussão permeia outros aspectos que constituem este panorama da NGP e suas
intervenções no sistema educacional. Assim, todo sentido dado ao que se tem visto na educação
brasileira nos últimos anos, merece maiores aprofundamentos que auxiliem no entendimento
sobre o que está sendo proposto enquanto política, através das próprias redes de educação
pública e como tudo isso reverbera na forma que essa educação pode capacitar os sujeitos para
o exercício da cidadania e não apenas o preparo do mercado de trabalho.
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Educação e Fronteiras
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Nova gestão pública e formação de gestores escolares em Pernambuco: A centralidade do modelo gerencial
Rev. Educação e Fronteiras,
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Luciana Rosa MARQUES e Iágrici Maria de Lima MARANHÃO
Rev. Educação e Fronteiras,
Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021016, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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Sobre as autoras
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uciana Rosa MARQUES
Professora do Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de
Pernambuco.
Iágrici Maria de Lima MARANHÃO
Doutora e Mestre em Educação pela Universidade Federal de Pernambuco.
Processamento e edição: Editora Ibero-Americana de Educação.
Correção, formatação, normalização e tradução.
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Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021016, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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THE NEW PUBLIC MANAGEMENT AND EDUCATION IN PERNAMBUCO: THE
TRAINING OF MANAGERS IN THE CENTER OF THE MANAGEMENT MODEL
NOVA GESTÃO PÚBLICA E FORMAÇÃO DE GESTORES ESCOLARES EM
PERNAMBUCO: A CENTRALIDADE DO MODELO GERENCIAL
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LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y EDUCACIÓN EN PERNAMBUCO: LA
FORMACIÓN DE GESTORES EN EL CENTRO DEL MODELO DE GESTIÓN
Luciana Rosa MARQUES
Federal University of Pernambuco
e-mail: luciana.marques@ufpe.br
Iágrici Maria de Lima MARANHÃO
Federal University of Pernambuco
e-mail: iagricilimaster@gmail.com
How to refer to this article
MARQUES, L. R.; MARANHÃO, I. M. de L. The new public management and education in
Pernambuco: The training of managers in the center of the management model.
Revista
Educação e Fronteiras
, Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021016, 2021. e-ISSN: 2237-258X. DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16506
Submitted
: 13/06/2021
Revisions required
: 09/08/2021
Approved
: 15/09/2021
Published
: 30/10/2021
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Apoio UFPE.
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Luciana Rosa MARQUES and Iágrici Maria de Lima MARANHÃO
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ABSTRACT
:
The New Public Management emerges as a model of public management based
on the managerialist approach, with the goal of making the State more efficient, effective, and
economical, as well as fostering spaces for greater participation and accountability in the pursuit
of results. The NGP has been consolidating itself as a basis for restructuring the systems.
Pernambuco promotes training for school managers in its network that materializes a
management based on the culture of results, meritocracy and bonuses. The study is based on
Social Discourse Analysis. According to Fairclough (2001), the study seeks to understand how
discourse structures power relations in society, considering discourse as social practice. The
research presents how the government of Pernambuco makes use of discourse mechanisms to
hitch the process of teacher participation, in a training course for school managers, in an
instrument to build the quality of education in the public network, in a managerialist
perspective. This discussion is presented in relevant contexts, as we are experiencing the
panorama of external evaluations as the only means of measuring the quality of education in
the form of educational indexes. The study analyzes the structure of the program, the measures
adopted for education in relation to external evaluations, and how this panorama has
reverberated in the organization of school management.
KEYWORDS
:
School management. New public management. Participation.
RESUMO
:
A Nova Gestão Pública surge como um modelo de gestão da coisa pública que se
pauta no viés gerencialista, tendo como objetivo tornar o Estado mais eficiente, eficaz e
econômico, assim como, fomentar espaços de maior participação e responsabilização na busca
de resultados. A NGP vem se consolidando como base para a reestruturação dos sistemas.
Pernambuco promove uma formação para os gestores escolares de sua rede que materializa
uma gestão baseada na cultura dos resultados, na meritocracia e na bonificação. O estudo se
baseia na Análise Social do Discurso. De acordo com Fairclough, o estudo busca compreender
de que forma o discurso estrutura as relações de poder na sociedade, considerando o discurso
como prática social. A pesquisa apresenta como o governo de Pernambuco faz uso dos
mecanismos do discurso para atrelar o processo de participação dos professores, num curso
de formação de gestores escolares, em um instrumento para construir a qualidade da educação
na rede pública, numa perspectiva gerencialista. Essa discussão se apresenta em contextos
relevantes, na medida em que está se vivenciando o panorama das avaliações externas como
único meio de aferição da qualidade da educação na forma dos índices educacionais. O estudo
analisa a estrutura do programa, as medidas adotadas para a educação no tocante às
avaliações externas e o quanto este panorama tem reverberado na organização da gestão
escolar.
PALAVRAS-CHAVE
:
Gestão escolar. Nova gestão pública. Participação.
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RESUMEN
: La Nueva Gestión Pública surge como un modelo de gestión pública basado en
el enfoque gerencialista, con el objetivo de hacer al Estado más eficiente, eficaz y económico,
además de propiciar espacios de mayor participación y rendición de cuentas en la búsqueda
de resultados. El PNG ha ido consolidando su posición como base para la reestructuración de
los sistemas. Pernambuco promueve la formación de los gestores escolares de su red, que
materializa una gestión basada en la cultura de los resultados, la meritocracia y las
bonificaciones. El estudio se basa en el Análisis Social del Discurso. Según Fairclough (2001),
el estudio pretende comprender cómo el discurso estructura las relaciones de poder en la
sociedad, considerando el discurso como una práctica social. La investigación presenta cómo
el gobierno de Pernambuco utiliza mecanismos discursivos para enganchar el proceso de
participación de los profesores, en un curso de formación de gestores escolares, en un
instrumento para construir la calidad de la educación en la red pública, en una perspectiva
gerencialista. Esta discusión se presenta en contextos relevantes, en la medida en que estamos
viviendo el panorama de las evaluaciones externas como único medio de medir la calidad de
la educación en forma de índices educativos. El estudio analiza la estructura del programa, las
medidas adoptadas para la educación en relación con las evaluaciones externas y cómo este
panorama ha repercutido en la organización de la gestión escolar.
PALABRAS CLAVE
:
Gestión escolar. Nueva administración pública. Participación.
Introduction
Elements such as inefficiency, lack of effectiveness and effectiveness are presented as
the causes of the crisis of the Welfare State, through its base being anchored in the bureaucratic
model, with "questionable practices" and that prevailed until the 1980s. Therefore, the search
for answers to the questions that arose through the globalization process has led to new
perspectives for public management (ANDION, 2012; DENHARDT, 2011).
The understanding that globalization entails new forms of structural organization of
society requires an understanding of what is expected about patterns of equitable
competitiveness (understanding the bias of individualism as the basis of the new neoliberal
economic system), sustainability (which discusses the importance of the fair use of natural
resources and the distribution of income in an accessible way) and good government practices
(reflecting on public policies around social aspects and "peacefully") (DENHARDT, 2011).
Precisely, these new forms of organization are responsible for bringing reflections on
the State, Neoliberalism, the New Public Management and its relationship with Education.
When we talk about "new demands", the global perspective of social and economic
transformations, the intensification of competitions for positions in the economic blocs that
point to the union of countries in continental relations, the promotion of participatory
democracy and the responses to the longings of society in general, the emergence of new
paradigms for the conduct of public management is perceived.
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Luciana Rosa MARQUES and Iágrici Maria de Lima MARANHÃO
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Although it is possible to attribute to the term "management" several meanings, when it
comes to the "public thing", it becomes evident some peculiarities regarding the fact that public
management is inherently different from the management of the private sector. However, the
use of managerial precepts based on these transformations’ points to the reconfiguration of the
state model. It is in this context that public management assumes the function of facilitating the
execution of society's wishes, through a cycle of activities that culminate in the materialization
of public policies.
The New Public Management is characterized as a normative model capable of
replacing the bureaucratic model, based on rules, authority, centralization and other aspects
that, according to its advocates, have made the State inefficient (DENHARDT, 2011),
consisting of methodologies that use business logic, based on marketing principles, for public
administration.
Andion (2012) points out that this management model, by taking as a basis the
competition and the focus on results, encourages an agenda of reforms that are directed to a
break with traditional public administration, using theoretical currents that modify the structure
of the State. With the idea that the State must take into account the proposed changes in the
globalization process, NGP materializes with the implementation of elements such as:
Professionalization of high bureaucracy;
Transparency and accountability;
Decentralization in the execution of public services;
Organizational decentralization in the exclusive activities of the State;
Control of results; New forms of control;
Two forms of autonomous administrative units: agencies that carry out exclusive state
activities and decentralized agencies, which operate in social and scientific services.
Marques (2020) points out that according to the Latin American Council for
Development (CLAD) these elements indicate that the changes do not direct the State to a
withdrawal of its services from the public field. NGP proposes a reconstruction of the State, in
the sense that it transfers the idea of "Minimum State" to that of "Better State", consolidating
models based on the requirements of effectiveness, as in the private sector.
One of the aspects of NGP to be highlighted is the "opening up" of spaces for social
participation in public management. The idea that efficiency and effectiveness, the results
achieved, the benchmark of competitiveness has taken a prominent role in NGP, fosters the
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materialization of management based on an ideal of participation, as co-responsible for the
development of public services. However, this format of participation, contradictorily, opens
space for new forms of regulation, with the entry of private sectors, through foundations, which
interfere and, at the limit, define educational policies. We have, therefore, the market regulating
the public thing, in clear privatization movement.
This is the dilemma of school managers in the state network of Pernambuco. At the
same time that, through the Program of Modernization of Public Management, elements of
managerial bias are included in the educational network, school actors assume a role of co-
responsible for the results, fostering the discourse of quality based on the NGP model.
Mendes (2000) point out that in the context of the changes caused by the implementation
of managerial measures, a new hegemonic model is presented, which transforms organizational
conceptions and practices of public services, consolidating the incorporation of competitive and
individualistic logic based on the ideal of the market. With this model as a paradigm, the
partnership of public institutions with private institutions and the discourse of efficiency as a
synonym of quality, which until then presented itself as something from the private field,
becomes the reference of the public sector.
In this article, we will analyze how the Program for Modernization of Public
Management - Goals for Education (PMGP-PE), implemented in Pernambuco, with the
discourse of guaranteeing educational quality, outlines a management model in the training of
school managers, through the Training Program of School Managers of Pernambuco
(PROGEPE), based on the reorganization of educational institutions of the state network,
consolidating the perspective of the New Public Management in Pernambuco education.
New public management and social participation
In order to better explain the objective of the PMGPE – Goals for Education, it is
necessary to point out how the Eduardo Campos government project was elaborated, based on
Results Management, one of the precepts used by NGP.
To begin our discussion on this topic, which will deal specifically with the
PMGPE/Goals for Education document, we highlight an important placement made in the
document itself by the then Secretary of Education. In his speech, he states that, after years of
stagnation, the country returns to the growth scenario and that the state of Pernambuco follows
this panorama, assuming a role of responsibility for maintaining itself in this cycle. The
Secretary also points out that to "be prepared in order to meet so many achievements, it would
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Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021016, 2021. e-ISSN: 2237-258X
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be necessary to establish parameters of education priorities, thus enhancing opportunities for
Pernambucano people" (PERNAMBUCO, 2008). This vision is associated with the neoliberal
movement of producing a state capable of, with its discourse in favor of equality and
opportunities, based on the ideal of meritocracy, effecting the care to the less assisted
population, also promoting the expansion of spaces that contribute to social participation in the
public sphere, aimed, however, at the realization of the managerial model.
The model that is presented in the context of NGP appears in Pernambuco in line with
what was set at that time in the state and Federal governments, in order to meet the demands
placed by the market, aiming at the restructuring of the State. The reforms arise in a larger
context of demands that Pernambuco, like the other states, should meet, inserting itself in the
framework of the so-called modernization of the public sector.
Eduardo Campos, when assuming the government of Pernambuco, in view of the poor
results presented in education in external evaluations, particularly from the 6th to 9th year
establishes the purpose of management for education to increase these indicators
(PERNAMBUCO, 2008), aiming to make the state's education one of the best in the country.
Thus, the Program for Modernization of Public Management / Goals for Education emerges,
aiming to ensure the improvement of the quality of public education through a state policy,
reverberating actions that improve educational outcomes.
The Project for The Modernization of Management in Education intends to improve the
Educational Development Index of the State of Pernambuco (IDEPE), based on results
management, which is a characteristic of NGP, as a strategic mechanism.
The PMGPE/Goals for education, has as main objective "to consolidate in the
educational institutions of the network, the culture of democracy and popular participation,
based on diagnosis, planning and management, always focusing on results" (our griffin)
(Pernambuco, 2008). Oliveira (2015) points out that education, which has as a formal space the
school, suffered the criticisms that reached modernity, so that NGP assumes the function of
reestablishing the contract between State and society fostering greater investment of the
community. And so, it is possible to understand the format of participation that this model
originates.
It is necessary to highlight that this participation, as pointed out by the author, is nothing
more than a way of orchestrating a new model of organization based on the management model.
Thus, it highlights that participatory democracy arises in the reform of the State, materializing
a greater involvement of social actors in the cycle of policies, from its elaboration to its
implementation, being part of the process called governance, which can be understood from the
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definition of the World Bank in its document
Governance and Development
of 1992, while "the
exercise of authority, control, administration, power of government".
Dallari (2004) states that for years participation assumed a bias of granted law and,
therefore, the spaces of dispute for guarantee and materialization of democratic processes,
incorporated the meaning of conquest. NGP establishes another concept of participation, which
establishes a co-responsibility of the subject in relation to the results, which materialize the
sense of quality in the discourse. Thus, failure or success is the collective responsibility of the
school's actors, even if the State does not comply with its obligations, seeking to exempt itself
from its responsibility.
Araújo (2015) highlights how the discourse on accountability materializes as a practice
of modernization of public management and assumes different configurations. It also states that
the improvement of public sector performance depends on two mechanisms of accountability,
which are the logic of the results and the competition administered.
One of the principles of NGP that materializes in educational policies, pointed out by
Verger (2015), is the professional management of services. In Pernambuco, school managers
participated in a training program so that the idea of professionalization establishes the
perspective of what can be offered to the institution by the actor of the organization through the
profile built in the Training Program of School Managers of Pernambuco (PROGEPE). This
data is the result of the doctoral study developed by Maranhão (2016), through research on the
training course of managers and its influence on the process of quality of education. The thesis
points out how the course directs the manager profile based on the idea of performativity
(BALL, 2005), with managerial characteristics, aligned with the precepts of NGP.
The central ideas of the New Public Management are an administrative state
in the style of private initiative; management contracts between units;
performance evaluation; emphasis on results; reducing the power of
bureaucracy; focusing on efficiency; search for regulatory mechanisms;
systematic introduction of productivity concepts; flexibility; competitiveness
administered; participation of social agents and control of results; focus on the
citizen, budget and evaluation by results and performance; strengthening and
increasing the autonomy of bureaucracy; decentralization in the formulation
and implementation of policies and finally greater autonomy to the executing
units (ARAÚJO, 2010, p. 145, our translation).
The intention of the government of Pernambuco to enable a public management model
with managerial bias is to establish a new organizational culture based on business precepts, in
order to implement an educational model that becomes a national reference and is highlighted
in large-scale evaluations. Therefore, it is necessary to instill the discourse of participation as
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an idea that governs the practices of school institutions in the search for results. According to
Gomes (2009, p. 69, our translation), it is possible to understand the management by results as
[...] the cycle that begins with the establishment of the desired results, from
the translation of the government objectives; prescribes the monitoring and
evaluation of the performance of the organization or public policy from the
scope of these results; and feeds back the management system, providing
corrective actions resulting from this evaluation.
The author points out mechanisms of the business field that have been used by the public
administration with regard to results, efficiency, effectiveness, among other aspects. Issues such
as monitoring and evaluation of performance emerge as elements that materialize the discourse
of accountability of the subjects who result from their participation process in the search for
these results.
Not different, the Training Program of School Managers of Pernambuco (PROGEPE),
presents contexts that demonstrate this "participation" so that managers face the process of
"including" the various segments that build the school in the demands presented, evidencing
performance compatible with that demanded by the management model. Therefore, it is clear
how managers receive the task of "motivating" their "employees" to "wear the shirt"
(MARANHÃO, 2016) and seek the results. This is an essential task that needs to be
accomplished in order to ensure the good performance of the network. Although the concept of
Ball (2005) is permormivity (
permormatividade
), in the management program of the
government of the state of Pernambuco, the understanding of performance is tied to the concept
of results, as in the business field. Thus, participation is a constitutive element of educational
quality, which translates into good performance, result, in evaluations. Thus, democratic
management, which can be sustained in different conceptions of hybrid form (ALVES, 2019),
is an important component in the practice of the manager, being highlighted in the training
material of PROGEPE.
Thus, the training of school managers in Pernambuco, clearly based on managerialism,
ends up helping to materialize in the school the discourse of management by result, so that
terms such as ranking, bonus, performance, meritocracy, are naturalized in the discourse of the
school community, misaligned, thus, to the discourse of socially referenced quality.
An important element of NGP is the discourse of evaluations as a quality measurement
instrument. It is in this panorama that the measure of efficiency also appears under a bias
described as of total quality by Gentili (2001), which for him has a mercantile sense and is
identified as a discourse focused on utilitarianism, which indicates a posture that denies the
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emancipatory educational process for the majority of society.
Some studies (SOUZA, 1997; BRUNO, 1996; OLIVEIRA, 1996) affirm that the search
for quality education is conditioned to capitalist restructuring and productivity logic,
considering that in a globalized and technological society the focus of the productive process
becomes the intellect and not the force. This concern with the investment in the quality of public
education promotes, in addition to a search for better education, a greater investment in the
qualification of education systems. In this perspective, PROGEPE can be considered as an
investment for the training of professionals, which legitimizes actions of a managerial nature in
the training and practice of school managers.
PROGEPE, participation and managerialism in the quality of Pernambuco education
Starting from the idea that external evaluations function as a means of measuring a
perspective of educational quality and that defines a type of quality, the functioning of state
actions in education, it is understood that the configuration of PROGEPE aims to create a profile
for school managers of the state network of Pernambuco, promoting the consolidation of
managerial discourse, based, however, on a "seemingly" more participatory model capable of
promoting "social inclusion". Although it is understood that some processes inserted within the
managerial context favor participatory spaces and greater inclusion, it is possible to perceive
contradictions while these panoramas present inconstancy regarding results and how they
define success within the school environment, as well as in life.
This understanding is based on the premise that Pernambuco is not different from other
places, also meeting market demands, collections for the results of public services (in the field
of public education mainly) and good performance in external evaluations. In this sense, it
accepts the NGP discourse regarding efficiency, effectiveness, economics, performance culture
and results. However, it also expresses contradictions of reality, while making possible, for
example, the democratic management of education and the participation of different segments
of the school, opportunistic diverse profiles that differ from the managerial character.
Thus, the discussion educational quality is tied to the development of rankings, which
create a sphere of competitiveness and productivity without a reflection on the process of
seeking these results. Therefore, external evaluations are taken as instruments that fit policy
systems and guidelines. PROGEPE thus emerges as an action that aims to establish a productive
organizational culture focused on the individual/collective performance of the school
institution, as it holds the actors responsible for the final product and mobilizes several changes
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around the achievement of goals and satisfactory results. The managements of educational
systems apply elements of the business, managerial approach, when they are guided by their
guardians to do so, pressing in this sense so that, within the school, school managers also take
this attitude and promote actions of their "employees".
2
The managerial nature that is established in the materialization of PROGEPE can be
seen in the very constitution of the course, which formats a profile for the manager in line with
the Modernization Program of the State Government. The school manager assumes a role as
manager in not only bureaucratic issues, but also the moderator of conflicts in general, but also
follows the teaching-learning process focusing on the results of evaluations, promotes inclusion
and social participation in collective spaces of deliberation and fosters the view of collective
work as a source of success or failure. Thus, PROGEPE, in addition to forming a manager,
focuses on pedagogical political issues of the manager's work. This new profile is demonstrated
as a result by Maranhão (2016) when managers point out the difficulty in leaving the
bureaucratic cycle and assuming pedagogical functions that until then were under the
responsibility of coordinators, pedagogical supervisors.
The training course for the school principal in Pernambuco is regulated through Decree
No. 38,103 of April 25, 2012, which establishes PROGEPE, which aimed to promote formative,
diagnostic and evaluative actions to "contribute to the formation of systemic leaders capable of
acting in the school as a whole, ensuring aspects related to the quality of education"
(PERNAMBUCO, 2012, p. 2, our translation).
The Decree points out as justification that the opening of a training course for school
managers is considered by the state as a commitment to social quality, being associated with
the Pact for Education, which is "instituted with the purpose of promoting the accountability of
the state government, schools, families, and the alliance with various sectors of society with the
aim of achieving the social quality of education" (PERNAMBUCO, 2012, p. 2, our translation).
Although the discourse of quality is associated with the paradigm of what has been
called socially referenced quality, its materialization appears linked to the management
elements that foster competitiveness, the creation of rankings, the performance bonus and
meritocracy, constitutive elements of the NGP's management discourse.
One aspect to be highlighted about the bonus is the fact that, in addition to the
competitiveness it establishes, it is also associated with the issue of professional valorization,
2
Language used in the business field and that was brought to public management in order to remove the weight
of accountability and encourage participation as a natural process and not with mandatory productivity bias.
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which is no longer a reference, in addition to the workers in education not to perceive
themselves as peers. Regarding the characteristics that permeate the context presented here,
Oliveira (2004) points out that the state reforms promoted in Brazil throughout the process of
redemocratization to this day have brought a relationship of deprofessionalization that can be
discussed in various scenarios.
One of the comments that can lead to reflection on this scenario is what the author points
out as proletarization, which consists of the "loss of control of the worker (teacher) of his work
process", so that proletarization opposes the idea of professionalization, understood as
"condition of preservation and guarantee of a professional status that takes into account the self-
regulation, specific competence, income, license to act, advantages and own benefits,
independence" (OLIVEIRA, 2004, p. 1136, our translation).
PROGEPE defines the participation of education actors, especially teachers, as
fundamental. This view meets the principles of NGP regarding the fact that this model promotes
the participation of subjects in public administration. However, social participation in this
perspective, according to Oliveira (2004, p. 1131, our translation), indicates that
[...] the school management model adopted will be based on the combination
of forms of planning and central control in policy formulation, associated with
administrative decentralization in the implementation of these policies. Such
strategies enable local arrangements such as budget complementation with
resources from the assisted community itself and partnerships.
The author points to a practice that is now inserted in the school environment of the
public network of the state of Pernambuco: monitoring. The PMGPE presents as the basis of
its development, the PDCA Cycle
3
, which is the constitution of a culture of analysis and
implementation of a cycle that reverberates in a behavioral change of the organization. One of
the main characteristics of the PDCA cycle is the monitoring (Check - C) that at first aims at
generating data to materialize the results. However, monitoring has assumed an authoritarian
bias, whereas from the participation of the construction of school activities, to the consolidation
of teaching work, it is tied to obtaining the results by the educational system, having as a
condition the receipt of the educational bonus.
In this scenario, the idea of accountability arises as an aspect of participation, but that
removes the responsibilities of the State, not only in the conduct, but in the maintenance of
3
The PDCA cycle is a methodology for the elaboration of the Public Policy Management Cycle that consists of
the following steps: formulation (P - Plan), implementation (D - Execute), monitoring (C - Check) and evaluation
(A - Act).
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infrastructure and other aspects, and also the idea of quality associated with the result, as a
seafarer of the success or failure of the institution and, therefore, of its actors. It is important to
highlight how Oliveira (2004) points out how much teaching work has been undergoing
processes of deprofessionalization
and proletarization over time, deepened in this management
model. Not only being an issue caused by aspects of the teaching activity itself, but also by
changes that interfere in the way society perceives education, it is understood that these are
used by the system to promote a management that monitors the teaching activity in search of
results, undoing the process, professional valorization, among other important elements.
Cyclically, it is possible to return to the idea that Ball (2005) points out about
professionalism, managerialism and performability, which clarifies how much since the
participation of subjects in training spaces or even where the results are produced, the subjects
tend to assume and support, through their actions, the discourse of the NGP. In our research,
we evidence that the managers themselves (many, before the process of training and selection
to the position, teachers of the state school system) incorporate and materialize the managerial
basis of this government project. Although the bias of social participation pointed out by the
documents is based on the intervention of civil society in the decision-making spaces of
elaboration and implementation of public policies, in this scenario, it assumes the place of
taking part, but not based on the idea of the collective for the benefit of the social, but, following
the neoliberal booklet, in the process of search for results, promoting competitiveness and
competition between professionals and schools.
The speech of a manager interviewed in the study clearly points out this 'adequacy' of
the school environment to the management discourse when she states that the Educational
Development Bonus (BDE) "works as this motivation and could not be granted only the role of
manager in view of the fact that recognition should be to the entire team that fought for the
achievement of the goals" (Manager 3). Participation goes from intervention in spaces of
struggle, to the fight for the result set as a goal to be achieved by the segments of the school,
including those that apparently induce the subjects to think that they actually decide on the
process autonomously.
On the use of discourse in various forms and contexts to control a given group, Dijk
(2012) states that most formal discourses, public or printed, leave out the speeches of the less
powerful so that they figure only as receivers. Fairclough (2001), states that discursive practices
become efficient when they become naturalized and reach the status of common sense, as we
can see in the discourses of the subjects about the new model, with their managerial
arrangements, without questioning the interposition of ideas for education.
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PROGEPE documents point to quality in a socially referenced perspective. However, in
the implemented actions it is possible to identify elements that contradict this idea and promote
what has been put in the neoliberal proposals about public management. A smaller space of the
State and, on the other hand, the accountability of the subjects in the results; the meritocracy
seen as recognition of performance through the bonus, which escapes the precepts of the
appreciation of the professional; the ranking of institutions as a way to establish
competitiveness and perhaps the fractionation of the category; the technical professionalization
of the public official as a way to ensure efficiency and effectiveness are aspects of the
naturalization of the discourse on the quality of education, not in line with the socially
referenced perspective, brought in the PROGEPE documents.
A concept was worked from the perspective of social quality. But what is the
social quality of education? If we think it's for the emancipation of our
students, when they're employed, taking groceries home, helping the family,
isn't that emancipation, too? It's just that we usually see emancipation as social
struggle, but our students need guidance for their reality. Many don't even
expect to pursue an academic career because they need to survive in the jungle
and get a job. (Manager 2)
The management's speech reflects the naturalization of this perspective and the
strengthening of the NGP's assumptions. Not only does the subject who performs it need
technical training without critical reflection on their condition and performance, but students
who receive formal education in the school environment, also, by their speech, must be prepared
and aligned with their realities so that they can "survive". This is not only a vision of the
manager or the state of Pernambuco itself, but a construction that has been gradually in the
educational system.
Corroborating the naturalization of this perspective, Vieira (2007) argues that when the
moment of the search for the consolidation of the teaching-learning process, after the period of
democratization of access, this would be the moment to approach quality and there is, in the
author's view, no other means than indicators. It is important to reflect that sometimes this idea
of indicators does not faithfully portray aspects that are part of the school's action and that
constitute the final role of education. When emancipation is associated only with the labor
market and the insertion of the subject in this platform, the speech about meritocracy is
encouraged as associated with effort and also the understanding that this emancipation is only
financial, but that it is not consolidated in a real way with the exercise of democracy.
The spectrum of management, of NGP, reverberates in the fact that the subjects perceive
themselves inserted in a panorama that does not allow reflections on what is put and only follow
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the guidelines, regulations and regulations. In this case, managers choose to abstain from
questioning and to adhere to the NGP movement, as pointed out by the speech of one of the
managers interviewed.
It's a new panorama as I’ve said. If we now have to live under this aspect of
numbers, I see nothing wrong with encouraging our staff and our students to
achieve the numbers that the government expects of us. Think [...] it's not just
numbers if we understand that they are responsible for defining good public
services. If, the numbers become parameters, the new government
management model only forces us to work in this new perspective. (Manager
8).
This fragment of speech makes it clear that participation leaves aside the aspect of social
control and occupies a new space that is associated with the realization of the activities
necessary for the production of the numbers that will be the goals to be achieved. This data is
relevant, as Oliveira (2004) points out, and demonstrates how much the imposition of control
procedures has been a practice of teacher devaluation. That is, given the fact that one cannot
intervene in what is being proposed as a new model, it is only up to the subjects to accomplish
what is put.
Final considerations
In Pernambuco's educational policy, materialized in the PMGPE/Goals for education, it
is observed that the principles of NPG are hegemonic. The centrality of evaluations,
management by goals and results, professionalization of management, competitiveness,
partnership with private sector institutions are its key elements. Therefore, one of NGP's main
objectives of transforming traditional public administrations into performance-focused
organizations is established.
Pernambuco is committed to boosting public services by making them more efficient
and effective, committing to the use of public money and quality care to citizens, from the
implementation of the Management Modernization Program in the State. This political arena
generates another concept of quality that is characterized by the establishment of goals and
results. The implementation of the Training Course for School Managers emerges as a tool for
the formation of a group of managers with specific profiles to deal with the new reality of public
management.
Not only in Pernambuco these innovations in public management occur, considering
that they have been caused in recent years to the National Program to Support the
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Modernization of the Management and Planning of Brazilian States and the Federal District
(PNAGE) that occurs at the national level. However, the differential in Pernambuco was, in a
short period of time, to present a relevant increase in the results of large-scale evaluations, thus
becoming a national reference, materialized through educational indicators. Together, all these
elements present themselves as components of a framework of proposals for changes in the
state capable of promoting efficiency and effectiveness, required in this public management
model.
The government's effort to present a discourse that strengthened the idea of participation
and collectivity around the achievement of quality would be the means for a greater support of
teachers to management by results. In this sense, the model of participation, as well as that of
management itself, incorporate elements that depart from the sense of socially referenced
quality and begin to foster a dynamic endorsed in numbers so that the index is the main
mechanism capable of favoring neoliberal discourse in spaces that throughout history have
constituted plurals and social change that are schools.
The PMGPE/Goals for education emerge presenting as objective to ensure the quality
of public education, through a state policy that redefines the parameters of school management
and redirects the professional training of the manager, carried out through PROGEPE, in order
to materialize a managerial profile. At the same time, the PMGPE/Goals for education points
to the implementation of a quality public educational system that aims to ensure access,
permanence and full training of the student, based on inclusion and citizenship, in addition to
consolidating in the teaching units the culture of democracy and popular participation, making
evident the contradictions that permeate the discourse of quality and participation in the state
network of Pernambuco.
This discussion permeates other aspects that constitute this panorama of NGP and its
interventions in the educational system. Thus, every sense given to what has been seen in
Brazilian education in recent years deserves further deepening to help in understanding what is
being proposed as a policy, through the public education networks themselves and how all this
reverberates in the way that this education can empower the subjects for the exercise of
citizenship and not just the preparation of the labor market.
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Luciana Rosa MARQUES and Iágrici Maria de Lima MARANHÃO
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Dourados, v. 11, n. esp. 1, e021016, 2021. e-ISSN: 2237-258X
DOI:
https://doi.org/10.30612/eduf.v11iesp.1.16506
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About the authors
Luciana Rosa MARQUES
Professor of the Post-Graduate Program in Education of the Federal University of Pernambuco.
Iágrici Maria de Lima MARANHÃO
PhD and Master in Education from the Federal University of Pernambuco.
Processing and editing: Editora Ibero-Americana de Educação.
Correction, formatting, normalization and translation.